國有土地使用權(quán)的爭議在如今已經(jīng)屢見不鮮，但是當(dāng)行政機(jī)關(guān)以行政處罰方式收回國有土地使用權(quán)破壞行政相對人權(quán)利時，行政相對人如何正當(dāng)使用權(quán)利去維護(hù)國有土地使用權(quán)的有關(guān)合法權(quán)益是需要我們重點(diǎn)關(guān)注的問題。筆者將通過法律依據(jù)、履行程序、救濟(jì)途徑這三個角度對其進(jìn)行闡述。

一、收回國有土地使用權(quán)的主體

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第三十八條第一款、第五十八條的規(guī)定，可以收回國有土地使有權(quán)的主體包括：縣級以上人民政府和人民政府自然資源主管部門。

二、收回國有土地使用權(quán)的方式

1、糾錯行為

收回國有土地使用權(quán)的第一種方式是糾錯行為。行政機(jī)關(guān)因原來行政相對人自身原因給予的土地使用權(quán)不合法，撤銷行為。此種行政行為屬于糾錯行為，因并未設(shè)立新的權(quán)利負(fù)擔(dān)，并不屬于行政處罰，故不可訴。

2、行政命令

收回國有土地使用權(quán)的第二種方式是行政命令，即行政主體依法要求相對人進(jìn)行一定的作為或不作為的意思表示。

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第五十八條、《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓暫行條例》第四十二條可知，國家對土地使用者依法取得的土地使用權(quán)在一般情況下不提前收回，但在城市規(guī)劃舊城區(qū)改建以及其他公共利益等特殊情況下，有關(guān)人民政府自然資源主管部門報經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可收回國有土地使用權(quán)，并予以適當(dāng)補(bǔ)償。

3、行政處罰

收回國有土地使用權(quán)的第三種方式是行政處罰，即行政主體依照法定職權(quán)和程序?qū)`反行政法規(guī)范，尚未構(gòu)成犯罪的相對人給予行政制裁的具體行政行為。其不同于其他兩種方式，此種方式增加了行政相對人的義務(wù)負(fù)擔(dān)，因此行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將其作為重中之重來認(rèn)真看待。

根據(jù)《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條《青海省<中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例>實(shí)施辦法》第三十九條、第四十一條等可知，土地使用者未按土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的年限和條件開發(fā)、利用土地的，市、縣人民政府國土資源管理部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期改正，并根據(jù)情節(jié)給予警告或處以一定金額的罰款。對處罰后仍拒不改正的，市、縣人民政府國土資源管理部門可以無償收回其土地使用權(quán)。此種行政行為是針對行政相對人的違法行為而給予行政相對人新的權(quán)利負(fù)擔(dān)的行為，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法（2021修訂）》（以下簡稱“新《行政處罰法》”）規(guī)定的：行政處罰是指行政機(jī)關(guān)依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為。所以屬于行政處罰。

根據(jù)新《行政處罰法》《青海省<中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例>實(shí)施辦法》第三十九條等有關(guān)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)以行政處罰方式收回國有土地使用權(quán)的履行程序如下：

一、立案程序

根據(jù)新《行政處罰法》第五十四條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織有依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為的，必須全面、客觀、公正地調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)；必要時，依照法律、法規(guī)的規(guī)定，可以進(jìn)行檢查。符合立案標(biāo)準(zhǔn)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時立案。

二、調(diào)查程序

行政機(jī)關(guān)在立案以后應(yīng)當(dāng)按照新《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行調(diào)查。調(diào)查終結(jié)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查，根據(jù)不同情況，分別作出不同決定。

三、告知程序

根據(jù)新《行政處罰法》有關(guān)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政處罰前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人擬作出的行政處罰內(nèi)容及事實(shí)、理由、依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的陳述、申辯、要求聽證等權(quán)利。當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見，對當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核。當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。且行政機(jī)關(guān)不得因當(dāng)事人陳述、申辯而給予更重的處罰。

四、聽證程序

雖然在理論層面,新《行政處罰法》等法律并未對收回國有土地使用權(quán)的問題上作強(qiáng)制規(guī)定，但是就實(shí)際程序而言，聽證程序在以行政處罰方式收回國有土地使用權(quán)的問題上是必不可少的

五、責(zé)令限期改正，下達(dá)行政處罰決定書

根據(jù)《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條、《青海省<中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例>實(shí)施辦法》第三十九條等，滿足上述規(guī)定情形的，市、縣人民政府國土資源管理部門責(zé)令國有土地使用權(quán)人限期改正，并根據(jù)情節(jié)給予警告或處以罰款。此外需要注意，根據(jù)新《行政處罰法》第二十八條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政處罰時，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為，表明限期改正行為并不屬于行政處罰行為，新《行政處罰法》第九條規(guī)定的行政處罰的種類也印證了這一點(diǎn)。因此結(jié)合《行政訴訟法》第十二條規(guī)定，限期改正行為不可訴，因其并未給行政相對人造成新的權(quán)利負(fù)擔(dān)。而行政機(jī)關(guān)對行政相對人進(jìn)行警告或處以罰款的行為因符合新《行政處罰法》規(guī)定的處罰類型，且給行政相對人造成了新的權(quán)利負(fù)擔(dān)，因此其行為可訴。

六、公開程序

根據(jù)新《行政處罰法》第四十八條的規(guī)定，符合法定公開情形的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將有關(guān)行政處罰決定信息予以公開。

七、處罰后仍拒不改正的，處罰后無償收回國有土地使用權(quán)

根據(jù)新《行政處罰法》《青海省<中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例>實(shí)施辦法》第三十九條等有關(guān)規(guī)定，行政相對人在作出處罰決定后限期之內(nèi)仍不改正的，行政機(jī)關(guān)有權(quán)無償收回國有土地使用權(quán)。此種情況下，行政機(jī)關(guān)無償收回國有土地使用權(quán)的行為屬于基于行政相對人限期并未責(zé)令改正后的行政處罰行為，因其給行政相對人造成了新的權(quán)利負(fù)擔(dān)。

根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條、《中華人民共和國行政復(fù)議法》第三十條的規(guī)定可知，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)根據(jù)以行政處罰方式收回國有土地使用權(quán)先對作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)或向其同級的政府提起行政復(fù)議，對行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。此種特殊情況屬于復(fù)議前置，即只能先復(fù)議后訴訟，并不能直接通過訴訟方式維護(hù)自身的合法權(quán)益。如果以復(fù)議方式并不能使自身合法權(quán)益得到捍衛(wèi)，那么可以通過訴訟方式來保護(hù)自己。

行政機(jī)關(guān)在處理收回國有土地使用權(quán)問題時，易在主體資格、法律適用、程序正當(dāng)、處罰決定的合法合理等問題上出現(xiàn)差池，因此行政相對人需要考慮這幾類問題以尋求救濟(jì)。

第一，主體適格問題。這個問題在本文第一部分已經(jīng)提到過，可以作出收回國有土地使用權(quán)的行政機(jī)關(guān)只有兩種，人民政府以及人民政府自然資源管理部門。所以，其余行政機(jī)關(guān)并無資格收回行政相對人國有土地使用權(quán)。

第二，法律適用及定性問題。這里特別需要注意的是以行政處罰方式收回國有土地使用權(quán)的情況。行政機(jī)關(guān)在作出相關(guān)行政處罰時，要對其根據(jù)的法律依據(jù)精準(zhǔn)判斷、準(zhǔn)確定性，判斷其是否屬于行政處罰，如果屬于行政處罰，就需要嚴(yán)格遵守《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰。

第三，法定職責(zé)履行問題。行政機(jī)關(guān)依法不履行職責(zé)、履行職責(zé)不到位的，行政相對人可由此尋求救濟(jì)。

第四，程序正當(dāng)問題。當(dāng)行政機(jī)關(guān)以行政處罰方式收回國有土地使用權(quán)時，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照新《行政處罰法》的程序，完成告知權(quán)利、聽證、責(zé)令改正并處罰、公開等必要的程序。如果行政相對人認(rèn)為其權(quán)利被損害而提起訴訟時，程序要件將成為至關(guān)重要的一環(huán)。

因此，行政機(jī)關(guān)無論以行政處罰方式或其他方式收回國有土地使用權(quán)時，應(yīng)當(dāng)采取合法、合理的方式，本著公平、公正、誠實(shí)守信等原則，在充分保證當(dāng)事人正當(dāng)權(quán)益的前提下，實(shí)施行政行為。而行政相對人在自身利益得到破壞時更要積極行使合法權(quán)利來維護(hù)自己的正當(dāng)權(quán)益。