編者按：行政許可一經(jīng)作出，即具有公定力、確定力。雖然法律賦予行政機關(guān)基于公共利益需要，可以撤回已生效的行政許可，但行政許可作為授益性行政行為，其撤回勢必對行政相對人合法權(quán)益造成一定影響或者損害，因此行政機關(guān)對已作出的合法有效行政許可實施撤回時，應當受到更加嚴格的限制。樹人律師擬通過辨析什么是行政許可撤回、撤回行政許可的約束性要求、突破約束性限制撤回行政許可的法律后果等內(nèi)容，梳理行政機關(guān)撤回行政許可行為時應當遵循的原則及基本要點。

一、什么是行政許可撤回

《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱“《行政許可法》”）第二條規(guī)定：“本法所稱行政許可，是指行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的行為。”第八條第2款規(guī)定：“行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關(guān)應當依法給予補償。”

依據(jù)上述法律規(guī)定，結(jié)合我國理論界關(guān)于行政許可撤回涵義的不同觀點，筆者認為行政許可撤回是指行政機關(guān)嚴格按照法律規(guī)定的情形，為了公共利益的需要，通過實施撤回合法有效行政許可的行為，產(chǎn)生當事人喪失已取得生效行政許可的法律效果。在行政許可撤回的應運中，應注意與行政許可撤銷加以區(qū)分，首先法律規(guī)定二者的適用對象不同，行政許可撤回的適用對象為合法取得的行政許可，該行政許可在撤回前合法有效，撤回后行政許可的有效性提前終止；而行政撤銷的適用對象為違法取得的行政許可，該行政許可應自初始取得時起自始無效；其次二者的實施依據(jù)雖同為《行政許可法》，但具體的適用條款、適用情形不同，行政許可撤回適用第八條規(guī)定的情形，行政許可撤銷適用第六十九條規(guī)定的情形。

二、行政許可撤回的約束性要求

雖然現(xiàn)行《行政許可法》第八條確立了行政許可撤回制度，但該法律制度的規(guī)定內(nèi)容仍過于原則，對于撤回的具體標準、程序和補償機制等都沒有明確規(guī)定。但這不影響行政機關(guān)實施行政許可撤回行為時，應該受到的約束性要求。即，行政機關(guān)在實施行政許可撤回行為時，應受到行政法基本原則、法律規(guī)定的適用條件、實施程序等方面的制約。

（一）基本原則的約束性要求

行政許可撤回是信賴保護原則在行政許可法領(lǐng)域的體現(xiàn)及運用。故行政機關(guān)實施行政許可撤回時，必須遵循信賴保護原則，即行政機關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可，如需要改變，要求行政機關(guān)綜合利益衡量，分析判斷撤回已生效行政許可是否確需公共利益需要，撤回行政許可所獲得的公共利益確實大于當事人因此損失的利益，以及涉及當事人損失補償?shù)难a償標準如何確定，補償費用來源落實等因素，審慎行使行政許可撤回職權(quán)。

（二）實體及程序方面的約束性要求

行政機關(guān)撤回行政許可，在實體及程序方面均應受到約束性要求，具體如下：

實體方面，根據(jù)《行政許可法》《國務院法制辦公室對<關(guān)于在行政許可法實施前行政機關(guān)是否有權(quán)撤回行政許可的請示>的復函》的規(guī)定，行政許可撤回必須同時具體三個法定條件，缺一不可。

第一、撤回的是行政機關(guān)依法作出、行政相對人合法取得，尚有法律效力的行政許可；

第二、作出行政許可所依據(jù)的法律修改或者廢止，或者所依據(jù)的客觀客觀情況發(fā)生重大變化；

第三、因公共利益需要撤回。

需要注意，實體方面，三個法定條件僅是行政許可撤回的法律適用依據(jù)，除此之外，行政機關(guān)還應進行充分的調(diào)查與核實，在事實清楚、證據(jù)充分的基礎(chǔ)上作出行政許可撤回與否的決定，在沒有充分的事實依據(jù)，且達到足以撤回的法定條件的情況下，不宜輕易撤回已作出的行政許可。

程序方面，雖然《行政許可法》對于行政撤回的程序未作出明確規(guī)定，但是依據(jù)正當程序原則，參照《行政許可法》中對于行政相對人陳述、申辯權(quán)，聽證權(quán)利的保護內(nèi)容，結(jié)合司法裁判觀點，行政機關(guān)行使行政許可撤回職權(quán)，因涉及行政相對人重大利益，應當充分保障行政相對人的知情權(quán)、參與權(quán)等程序權(quán)利，充分聽取其意見，行政機關(guān)未履行正當程序，逕行撤回行政許可，不符合依法行政原則中程序正當?shù)幕疽蟆?/span>

三、行政機關(guān)突破約束性限制的法律后果

行政機關(guān)突破約束性限制，作出的行政許可撤回決定，存在被行政復議、行政訴訟撤銷或者確認違法的風險。以最高人民法院（2016）最高法行申4765號行政賠償案件為例，在該案件中，最高人民法院裁判觀點認為，從性質(zhì)上看，本案被訴關(guān)閉行為實際上是對企業(yè)生產(chǎn)許可的撤回，從事實上看本案被訴關(guān)閉行為具備維護社會公共利益的基礎(chǔ)。但行政機關(guān)在設定和撤回行政許可過程中，均應當遵循一定正當程序，本案中行政機關(guān)并未舉示充分證據(jù)證明其在作出行政許可撤回行為時履行了聽取當事人陳述、申辯的正當程序，僅主張具備維護公共利益基礎(chǔ)并依政策關(guān)閉并非作出關(guān)閉行為合法的充分條件，原一審、二審法院認定本案被訴行政行為合法的證據(jù)并不充分。

結(jié)語

基于行政信賴保護原則，《行政許可法》規(guī)定依法取得的行政許可受法律保護，行政機關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可，如需公共利益撤回行政許可時，應嚴格遵守實體及程序方面的約束性要求。目前行政許可撤回制度雖因成文法律的滯后性尚需不斷細化完善，但在依法行政及行政法律原則的規(guī)制下，行政機關(guān)撤回行政許可必須受到約束性限制將是未來立法的必然趨勢，敬請期待。