非法占用農(nóng)用地罪中的“大量毀壞”如何認(rèn)定？
關(guān)鍵詞：非法占用農(nóng)用地罪 大量毀壞 種植條件 鑒定意見 因果關(guān)系
引言
《中華人民共和國刑法》（以下簡稱“《刑法》”）第三百四十二條規(guī)定“違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。”可見，非法占用農(nóng)用地罪的構(gòu)成以造成農(nóng)用地大量毀壞為法定后果，該后果如何認(rèn)定，則成為一個值得討論的問題。
一、“大量毀壞”指什么
從法律條文出發(fā)，《最高人民法院關(guān)于審理破壞森林資源刑事案件適用法律若干問題的解釋》明確在林地上實(shí)施建窯、建墳、建房、修路、硬化等工程建設(shè)、實(shí)施采石、采砂、采土、采礦等活動、在林地上排放污染物、堆放廢棄物或者進(jìn)行非林業(yè)生產(chǎn)、建設(shè)，造成林地被嚴(yán)重污染或者原有植被、林業(yè)生產(chǎn)條件被嚴(yán)重破壞的屬《刑法》第三百四十二條規(guī)定的使林地造成“毀壞”的情形。《最高人民法院關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》明確了“造成耕地大量毀壞”，是指行為人非法占用耕地建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進(jìn)行其他非農(nóng)業(yè)建設(shè)，造成基本農(nóng)田5畝以上或者基本農(nóng)田以外的耕地10畝以上種植條件嚴(yán)重毀壞或者嚴(yán)重污染。《中華人民共和國土地管理法》也規(guī)定，“占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，或者因開發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門等按照職責(zé)責(zé)令限期改正或者治理，可以并處罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”
通過以上規(guī)定不難得出結(jié)論，判斷行為人是否對農(nóng)用地造成毀壞，關(guān)鍵在于辨別相關(guān)用地的生產(chǎn)、種植條件是否被破壞，非法占用行為是否對農(nóng)用地造成嚴(yán)重污染。
二、“大量毀壞”如何認(rèn)定
由于“土地是否毀壞”很難憑借自然人的主觀感受、經(jīng)驗(yàn)加以判斷，因此，實(shí)踐中通常依據(jù)鑒定機(jī)構(gòu)對涉案土地破壞情況的鑒定意見或自然資源主管部門出具的鑒定結(jié)論來認(rèn)定。
（一）鑒定主體
《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國土資源部關(guān)于在查處國土資源違法犯罪工作中加強(qiáng)協(xié)作配合的若干意見》規(guī)定，“人民檢察院、公安機(jī)關(guān)在偵查、批準(zhǔn)逮捕、公訴過程中，需要確定耕地破壞程度的，可以向國土資源行政主管部門提出申請，由國土資源行政主管部門出具鑒定結(jié)論，并及時向申請單位提供。”《國土資源部、最高人民檢察院、公安部關(guān)于國土資源行政主管部門移送涉嫌國土資源犯罪案件的若干意見》規(guī)定，“需要對耕地破壞程度進(jìn)行鑒定的，由市(地)級或者省級國土資源行政主管部門出具鑒定結(jié)論。”
此外，《自然資源違法行為立案查處工作規(guī)程（試行）》中指出，涉及耕地破壞程度認(rèn)定或者鑒定的，由市（地）級或省級自然資源主管部門組織實(shí)施，根據(jù)實(shí)際情況出具認(rèn)定意見；也可委托具有法定資質(zhì)的機(jī)構(gòu)出具鑒定意見；沒有具有法定資質(zhì)的機(jī)構(gòu)的，可以委托其他具備條件的機(jī)構(gòu)出具鑒定意見。
以上，耕地破壞程度鑒定以自然資源主管部門進(jìn)行為原則，在上述部門不具備自行鑒定條件的情形下，亦可委托具備相應(yīng)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行。對于草地及林地毀壞程度的鑒定主體，目前并無明確的規(guī)定。
（二）鑒定要求
根據(jù)以上論述，鑒定的目的在于明確涉案土地的狀態(tài)是否屬于非法占用農(nóng)用地罪所規(guī)定的“大量毀壞”的情形，因此需緊密按照其種植條件是否被破壞、是否受到嚴(yán)重污染的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。一般而言，土地破壞鑒定需結(jié)合《中華人民共和國土壤污染防治法》《土地復(fù)墾條例》《土壤環(huán)境質(zhì)量建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)（試行）》(GB 36600—2018)《土壤環(huán)境質(zhì)量農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)（試行）》(GB 15618—2018)等規(guī)定，就被鑒定土壤物理結(jié)構(gòu)是否被破壞、土壤化學(xué)質(zhì)是否惡化及受到污染、土壤生物特性是否退化、土地生產(chǎn)及環(huán)境功能是否喪失四個維度進(jìn)行檢測評估。
同時，相應(yīng)機(jī)關(guān)出具的鑒定文書需符合《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》（以下簡稱“《刑事訴訟法解釋》”）等規(guī)范的相關(guān)要求，以確保鑒定結(jié)論準(zhǔn)確、過程合法。
三、“大量毀壞”在實(shí)務(wù)中的認(rèn)定
以下案例皆與非法占用農(nóng)用地罪中“大量毀壞”法定結(jié)果的認(rèn)定問題緊密相關(guān)，通過梳理，筆者將為您理清實(shí)務(wù)中關(guān)于該結(jié)果的認(rèn)定邏輯。
（一）鑒定文書因存在問題而無法作為定案依據(jù)，不應(yīng)認(rèn)定案件中的農(nóng)用地被“大量毀壞”
案例一：（2015）趙刑初字第00139號
本案中，公訴機(jī)關(guān)指控行為人違反土地管理法規(guī)，非法占用安現(xiàn)村基本農(nóng)田6300平方米（合9.45畝）擴(kuò)建廠房，造成農(nóng)田毀壞。公訴機(jī)關(guān)出具《鑒定結(jié)論》以證明所占耕地已被破壞耕作層，種植條件嚴(yán)重毀壞。
法院認(rèn)為，本案中的《鑒定結(jié)論》未列明鑒定過程、鑒定方法、鑒定依據(jù)，不滿足《刑事訴訟法解釋》的要求，故不能作為定案證據(jù)。公訴機(jī)關(guān)指控行為人犯非法占用農(nóng)用地罪的事實(shí)不清，證據(jù)不足，判處行為人無罪。
案例二：（2016）粵1223刑初152號
法院認(rèn)為，肇慶市國土資源局、肇慶市農(nóng)業(yè)局作出的《關(guān)于廣寧縣賓亨鎮(zhèn)某村委會某村耕地毀壞程度鑒定報(bào)告》（以下簡稱“《鑒定報(bào)告》”）程序存在瑕疵、鑒定方法不符合法律規(guī)定，不能作為定案依據(jù)。
該鑒定報(bào)告沒有肇慶農(nóng)業(yè)局的鑒定人員簽名，后雖補(bǔ)充了現(xiàn)場簽到表，但不能證實(shí)參與鑒定的人員具備測繪資格等相關(guān)資質(zhì)、技術(shù)職稱及農(nóng)業(yè)土壤專業(yè)技術(shù)或職稱。根據(jù)《刑事訴訟法解釋》第八十五條的規(guī)定，鑒定人不具備法定資質(zhì)，不具有相關(guān)專業(yè)技術(shù)或者職稱的，鑒定意見不能作為證據(jù)使用。
根據(jù)最高人民檢察院、公安部、國土資源部《關(guān)于國土資源行政主管部門移送涉嫌國土資源犯罪案件的若干意見》的規(guī)定，對耕地破壞程度進(jìn)行的鑒定，由市（地）級或者省級國土資源行政主管部門出具鑒定結(jié)論。肇慶市國土資源局、肇慶市農(nóng)業(yè)局雖對涉案耕地出具鑒定報(bào)告，并附有土地利用現(xiàn)狀圖、土地利用總體規(guī)劃圖、現(xiàn)場照片等材料，但上述材料均由廣寧縣國土資源局收集。在案證據(jù)不能證實(shí)肇慶市國土資源局、肇慶市農(nóng)業(yè)局對涉案耕地進(jìn)行現(xiàn)場測繪、現(xiàn)場勘查并形成相關(guān)材料，其對涉案耕地的鑒定缺乏親歷性，鑒定方法存在瑕疵，該鑒定結(jié)論不能作為定案依據(jù)。
法院以公訴機(jī)關(guān)指控行為人非法占用農(nóng)用地，造成農(nóng)用地大量毀壞的證據(jù)不足為由，作出無罪判決。
（二）無確切證據(jù)直接證明行為人造成農(nóng)用地被毀壞結(jié)果的，農(nóng)用地是否被“大量毀壞”存疑，不應(yīng)直接認(rèn)定
案例三：（2016）粵2071刑初1304號
法院認(rèn)為，非法占用耕地“造成耕地大量毀壞”，是指行為人非法占用耕地建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進(jìn)行其他非農(nóng)業(yè)建設(shè)，造成毀壞或者嚴(yán)重污染。本案中，雖然現(xiàn)場勘測筆錄記載，裕洲村南隊(duì)地段處用地面積為14470.5平方米，但現(xiàn)場照片、衛(wèi)星圖片證實(shí)，涉案地塊并非全部作了水泥硬底化處理和搭建建筑物。之后中山市國土資源局出具了用地規(guī)劃證明資料、行政處罰決定書，亦未列明作硬底化處理、搭建建筑物的占地面積。最后由該局國土執(zhí)法監(jiān)察支隊(duì)出具情況說明，籠統(tǒng)說明該用地已經(jīng)建成多座簡易建構(gòu)建筑物及水泥硬底化場地，已不適合耕作。經(jīng)本院依法調(diào)取證據(jù)，公訴機(jī)關(guān)未能提供進(jìn)一步證據(jù)證明涉案地塊硬底化的具體面積，及地塊是否已造成農(nóng)用地種植條件嚴(yán)重毀壞或者嚴(yán)重污染，現(xiàn)該部分事實(shí)存疑。故根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)，難以認(rèn)定潘景城非法占用農(nóng)用地，達(dá)到數(shù)量較大，并造成農(nóng)用地大量毀壞的后果。
案例四：（2018）甘1102刑初253號
法院認(rèn)為，非法占用耕地“造成耕地大量毀壞”，是指行為人非法占用耕地建窖、建房、挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進(jìn)行其他非農(nóng)業(yè)建設(shè)，造成基本農(nóng)田五畝以上或者基本農(nóng)田以外的耕地十畝以上種植條件嚴(yán)重毀壞或者嚴(yán)重污染。定西市安定區(qū)人民檢察院指控被告人違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地，擅自采砂，造成耕地大量毀壞，卻沒有提供相關(guān)機(jī)構(gòu)出具的具有法律效力的關(guān)于王懷志非法占用耕地，擅自采砂，造成耕地大量毀壞的證據(jù)材料，故定西市安定區(qū)人民檢察院指控被告人犯非法占用農(nóng)用地罪的事實(shí)不清，證據(jù)不足，指控的犯罪不成立，不予認(rèn)定。法院據(jù)此作出無罪判決。
（三）農(nóng)用地雖被毀壞，但非行為人原因直接造成的，不應(yīng)認(rèn)定為農(nóng)用地“大量毀壞”
案例五：（2008）麗刑初字第101號
本案中，A某以村委會的名義將本村村民原承包的本村小學(xué)南側(cè)部分土地收回，并由他人使用工程土將該地片進(jìn)行平整，造成上述土地破壞。后B某在未獲得土地管理部門批準(zhǔn)的情況下，與行為人簽訂了土地承包協(xié)議，將上述土地中的32畝土地以十萬元一畝的價(jià)格出租。行為人后在該土地上建筑房屋，并以西楊場村村委會的名義對外銷售。經(jīng)測繪，行為人建房占用面積為39.2畝。
法院認(rèn)為，公訴機(jī)關(guān)出示的證據(jù)足以證實(shí)該地塊先被村委會收回，再經(jīng)A某用工程土墊平后本案行為人租用了部分土地建筑房屋。根據(jù)案發(fā)后的丈量及檢測，西楊場村平整的土地為50余畝，其中39.2畝由行為人蓋小二樓使用，剩余土地仍處于閑置狀態(tài)，而上述全部土地均已不具備耕種條件，已經(jīng)全部被破壞。由此可見，本案行為人在上述土地建筑房屋的行為雖然加劇了土地惡化程度，但該行為不是造成上述農(nóng)用地被破壞的直接原因，上述土地被破壞的直接原因在于用工程土墊土平整土地，而對于該行為被告人并不知情未且亦參與，公訴機(jī)關(guān)上述指控不當(dāng)。
（四）行為人雖非法用地，但其用地行為起到積極作用、未毀壞土地的，不應(yīng)認(rèn)定為農(nóng)用地“大量毀壞”
案例六：（2020）內(nèi)22刑終127號
2018年4月，被告人許某、白某未經(jīng)相關(guān)部門許可，在未辦理完變更土地用途審批手續(xù)的情況下，以治沙造林為由，在某地開墾草牧場栽種柳樹。經(jīng)內(nèi)蒙古自治區(qū)草原勘察規(guī)劃院鑒定評估認(rèn)定：許某開墾占用的土地面積為80.65畝，其中沙地28.38畝，草原52.03畝。開墾占用28.62畝沙地已經(jīng)栽植紅柳苗，經(jīng)過2年多的自然生長，形成了紅柳林地，對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境起到了防風(fēng)固沙、涵養(yǎng)水源的作用，遏制了草原進(jìn)一步沙化。
法院認(rèn)為，內(nèi)蒙古自治區(qū)草原勘察規(guī)劃院出具的《關(guān)于許某占用農(nóng)用地性質(zhì)的鑒定報(bào)告》明確認(rèn)定，涉案土地在許某、白某栽種柳樹后并無生態(tài)遭到破壞的后果，栽種柳樹起到了防風(fēng)固沙、涵養(yǎng)水源的作用，沒有造成土地毀壞的結(jié)果。被告人的行為不符合非法占用農(nóng)用地的犯罪構(gòu)成要件，不構(gòu)成犯罪。
（五）行為人非法用地后，被占用土地能夠支持符合用途作物生長的，不應(yīng)認(rèn)定為農(nóng)用地“大量毀壞”
案例七：（2017）桂10刑終210號
公訴機(jī)關(guān)指控被告人違反土地管理法規(guī)，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自非法占用林地取土，改變被占用林地用途，數(shù)量較大，并造成林地大量損壞，其行為構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。
法院認(rèn)為，被取土的土地為林業(yè)用地，取土后該地重新種植果樹，沒有改變用途。且該地果樹長勢良好，被占用的土地沒有因?yàn)槿⊥炼鴮?dǎo)致嚴(yán)重毀壞，行為人不構(gòu)成犯罪。
（六）非法占用已被毀壞的土地，未加重毀壞程度的，不應(yīng)認(rèn)定為農(nóng)用地“大量毀壞”
案例八：（2021）內(nèi)0623刑初52號
法院認(rèn)為，被告人非法占用農(nóng)用地的行為已在2018年被本院判處刑罰，并追究了刑事責(zé)任，涉案土地的損害后果已經(jīng)造成。2019年，其在非法占用的農(nóng)用地種植了部分楊柴，但因楊柴未成活，破壞的農(nóng)用地沒有得到及時修復(fù)，更沒有恢復(fù)到原貌，涉案土地持續(xù)處于被毀損的狀態(tài)。2020年，被告人在原非法占用的土地上繼續(xù)種植西瓜、玉米等經(jīng)濟(jì)作物，該行為并未加重毀壞后果，仍然屬于涉案土地未恢復(fù)的評價(jià)范疇，不宜認(rèn)定為“改變林地用途，造成林地大量毀壞及造成林地的原有植被或林業(yè)種植條件嚴(yán)重毀壞或者嚴(yán)重污染”，故本案不符合非法占用農(nóng)用地罪的構(gòu)成要件，鄂托克前旗人民檢察院指控不能成立。
結(jié)語
精準(zhǔn)把握“大量毀壞”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，直接決定著準(zhǔn)確理解及適用非法占用農(nóng)用地罪。法律的真正生命力，便體現(xiàn)在具體案件中的精確適用。作為一名法律工作者，我們既要懷有對耕地紅線與生態(tài)環(huán)境的敬畏之心，也要秉持法律人應(yīng)有的審慎與嚴(yán)謹(jǐn)。希望本文的探討，能對您在理解和處理相關(guān)問題時有所幫助，愿我們在法治的軌道上，共同守護(hù)好腳下的每一寸沃土。
