礦業(yè)領(lǐng)域 | 系列文章六：礦業(yè)權(quán)是否應(yīng)當(dāng)退出自然保護(hù)區(qū)的常見問題剖析
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篇六： 礦業(yè)權(quán)是否應(yīng)當(dāng)退出自然保護(hù)區(qū)的常見問題剖析
據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國有3343個(gè)礦業(yè)權(quán)分布在427個(gè)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，重疊面積為11.78萬平方公里，占國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)面積的12.2％。
2017年7月5日國土資源部下發(fā)《自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)清理工作方案》,各省市、自治區(qū)分別制定了《自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出方案》，要求在2020年底前完成全部自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)清退工作。
國家關(guān)于自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出的政策發(fā)布后，陸續(xù)有礦業(yè)企業(yè)就自己的礦業(yè)權(quán)是否應(yīng)當(dāng)退出保護(hù)區(qū)問題向樹人律師咨詢。那么，究竟哪些礦業(yè)權(quán)必須退出自然保護(hù)區(qū)？樹人律師對(duì)礦業(yè)權(quán)退出自然保護(hù)區(qū)的幾個(gè)常見問題進(jìn)行深入剖析，以便于礦山企業(yè)判斷自身擁有的礦業(yè)權(quán)是否需要退出自然保護(hù)區(qū)。
一、地方各級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)是否應(yīng)當(dāng)退出問題
自然保護(hù)區(qū)分為國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和地方各級(jí)自然保護(hù)區(qū)。那么，相對(duì)于國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，地方各級(jí)自然保護(hù)區(qū)對(duì)開發(fā)、建設(shè)活動(dòng)的限制會(huì)降低要求嗎？不是的。
《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例（2017修訂）》對(duì)在自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)、緩沖區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)的開發(fā)、建設(shè)活動(dòng)的限制，并未區(qū)分國家級(jí)和地方各級(jí)自然保護(hù)區(qū)。也就是說，在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的活動(dòng)限制方面，對(duì)于國家級(jí)和地方各級(jí)自然保護(hù)區(qū)的要求是一致的。地方各級(jí)自然保護(hù)區(qū)不會(huì)因?yàn)閷蛹?jí)低于國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，就會(huì)降低要求、放松限制。
國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和地方各級(jí)自然保護(hù)區(qū)在建立、調(diào)整和管理方面的主管部門和流程存在區(qū)別。在實(shí)踐中，國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)因?yàn)閷蛹?jí)更高、保護(hù)價(jià)值更大，是開展自然保護(hù)區(qū)治理工作的重點(diǎn)，各項(xiàng)監(jiān)管措施也更加嚴(yán)格。
原國土資源部下發(fā)的《自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)清理工作方案》（國土資發(fā)〔2017〕77號(hào)），將“國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)”列為礦業(yè)權(quán)退出的工作重點(diǎn)。原環(huán)保部等六部門聯(lián)合開展“綠盾2017”國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督檢查專項(xiàng)行動(dòng)以“全國446個(gè)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)”為工作重點(diǎn)，“綠盾2018”將排查范圍擴(kuò)大至“全國469個(gè)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和847個(gè)省級(jí)自然保護(hù)區(qū)”，而“綠盾2019”則覆蓋全部國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和重點(diǎn)區(qū)域的地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)。
此外，以黑龍江省、甘肅省為例?！逗邶埥∪嗣裾k公廳關(guān)于印發(fā)黑龍江省各類自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出及處置方案的通知》（黑政辦規(guī)〔2018〕31號(hào)）規(guī)定，位于國家級(jí)、省級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)要全面有序退出，位于市（地）級(jí)、縣（市）級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)原則上由礦權(quán)所在地政府參照本方案辦理?！陡拭C省人民政府辦公廳關(guān)于開展全省各級(jí)各類保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)分類處置的意見》（甘政辦發(fā)〔2018〕85號(hào)）規(guī)定，前期工作重點(diǎn)為國家級(jí)和省級(jí)自然保護(hù)區(qū)，然后根據(jù)進(jìn)展情況，穩(wěn)妥有序推進(jìn)其他各級(jí)各類保護(hù)地礦業(yè)權(quán)退出。
因此，在初期，國家級(jí)和省級(jí)自然保護(hù)區(qū)是礦業(yè)權(quán)退出工作的重點(diǎn)，隨著自然保護(hù)區(qū)核查、治理工作的不斷深入，位于市（地）級(jí)、縣（市）級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)也會(huì)被行政主管部門予以清退——即國家各級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)都應(yīng)當(dāng)逐步退出。
《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例（2017修訂）》第二十六條規(guī)定，禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行開礦、采石、挖沙等活動(dòng)。第三十二條規(guī)定，在自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)，不得建設(shè)任何生產(chǎn)設(shè)施。在自然保護(hù)區(qū)的實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)，不得建設(shè)污染環(huán)境、破壞資源或者景觀的生產(chǎn)設(shè)施；建設(shè)其他項(xiàng)目，其污染物排放不得超過國家和地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。
雖然在自然保護(hù)區(qū)的實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)，是可以建設(shè)除污染環(huán)境、破壞資源或者景觀的生產(chǎn)設(shè)施之外的其他項(xiàng)目，但《自然保護(hù)區(qū)條例》已經(jīng)明確規(guī)定禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行開礦、采石、挖沙活動(dòng)，嚴(yán)格來說自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)的采礦權(quán)應(yīng)當(dāng)退出。那么，探礦權(quán)是否也應(yīng)當(dāng)退出自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)呢？
原國家林業(yè)局下發(fā)的《在國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)修筑設(shè)施審批管理暫行辦法》（國家林業(yè)局令第50號(hào)）規(guī)定，禁止在國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)修筑社會(huì)資金進(jìn)行商業(yè)性探礦勘查，以及不屬于國家緊缺礦種資源的基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查和礦產(chǎn)公益性遠(yuǎn)景調(diào)查的設(shè)施。根據(jù)該規(guī)定，在自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)也不允許進(jìn)行商業(yè)性探礦勘查活動(dòng)。
2015年5月6日，原環(huán)保部等十部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)涉及自然保護(hù)區(qū)開發(fā)建設(shè)活動(dòng)監(jiān)督管理的通知》（環(huán)發(fā)〔2015〕57號(hào)）規(guī)定，“對(duì)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)已設(shè)置的商業(yè)探礦權(quán)、采礦權(quán)和取水權(quán)，要限期退出”。另外規(guī)定，對(duì)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的合法探礦權(quán)和采礦權(quán)，要分類提出差別化的補(bǔ)償和退出方案，依法退出自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)；對(duì)于實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)未批先建、批建不符的項(xiàng)目，要責(zé)令停止建設(shè)或使用，并恢復(fù)原狀。
從上述規(guī)定來看，在國家部委層面，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的商業(yè)探礦權(quán)和采礦權(quán)都要退出，只不過前期工作重點(diǎn)是，先對(duì)自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)的合法探礦權(quán)和采礦權(quán)實(shí)施補(bǔ)償退出，對(duì)實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)的違建項(xiàng)目予以清理。
此外，各省市已出臺(tái)的自然保護(hù)區(qū)退出方案也普遍將實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)列為退出范圍?！逗邶埥「黝愖匀槐Ｗo(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出及處置方案》要求，力爭用3年左右時(shí)間，實(shí)現(xiàn)全省自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)全面穩(wěn)妥退出?！秲?nèi)蒙古自治區(qū)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)工礦企業(yè)退出方案》要求，位于實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)合法的礦業(yè)權(quán)，限期退出自然保護(hù)區(qū)，2020年12月底前，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)工礦企業(yè)全面有序退出?！陡拭C祁連山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)分類退出辦法》規(guī)定，以環(huán)保部公布的祁連山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)范圍為準(zhǔn)，停止保護(hù)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)活動(dòng)，已設(shè)礦業(yè)權(quán)全面退出保護(hù)區(qū)?！端拇ㄊ〈笮茇垏夜珗@暨自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出方案》規(guī)定，位于國家級(jí)保護(hù)區(qū)的礦業(yè)權(quán)、其它保護(hù)區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)的礦業(yè)權(quán)全部退出；位于公園傳統(tǒng)利用區(qū)及其它保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)的礦業(yè)權(quán)，除與主體功能相符并經(jīng)公園、保護(hù)區(qū)主管部門同意保留的地?zé)?、礦泉水礦業(yè)權(quán)可予保留外，其余礦業(yè)權(quán)全部退出。
最后，樹人律師梳理相關(guān)司法判例。其中，最高院公報(bào)案例（2015）民二終字第167號(hào)《四川金核礦業(yè)有限公司與新疆臨鋼資源投資股份有限公司特殊區(qū)域合作勘查合同糾紛案》民事判決書，認(rèn)定在實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)開采礦產(chǎn)資源，屬于《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》第二十六條明令禁止的行為，雙方繼續(xù)履行《合作勘查開發(fā)協(xié)議》將對(duì)自然環(huán)境和生態(tài)造成嚴(yán)重破壞，損害環(huán)境公共利益。因此，認(rèn)定《合作勘查開發(fā)協(xié)議》無效，不得在實(shí)驗(yàn)區(qū)勘查開采自然資源。
因此，根據(jù)國家部委和各省市礦業(yè)權(quán)退出政策和司法判例，位于自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)的探礦權(quán)、采礦權(quán)也應(yīng)當(dāng)限期退出。
《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例（2017修訂）》第十四條規(guī)定，自然保護(hù)區(qū)的范圍和界線由批準(zhǔn)建立自然保護(hù)區(qū)的人民政府確定，并標(biāo)明區(qū)界，予以公告。確定自然保護(hù)區(qū)的范圍和界線，應(yīng)當(dāng)兼顧保護(hù)對(duì)象的完整性和適度性，以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)和居民生產(chǎn)、生活的需要。
《中華人民共和國行政處罰法（2017修正）》第四條規(guī)定，設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)。
根據(jù)以上規(guī)定，自然保護(hù)區(qū)應(yīng)當(dāng)由批準(zhǔn)建立自然保護(hù)區(qū)的人民政府確定其范圍和界限，并予以公告。行政機(jī)關(guān)要求礦業(yè)權(quán)退出自然保護(hù)區(qū)，首先應(yīng)當(dāng)明確礦業(yè)權(quán)與自然保護(hù)區(qū)的重疊情況，然后才能確定礦業(yè)權(quán)是否需要退出以及如何實(shí)施退出。
《自然保護(hù)區(qū)條例》第三十條規(guī)定，自然保護(hù)區(qū)的內(nèi)部未分區(qū)的，依照核心區(qū)和緩沖區(qū)的規(guī)定管理。但這不應(yīng)當(dāng)成為行政部門不明確自然保護(hù)區(qū)范圍的理由?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于做好自然保護(hù)區(qū)管理有關(guān)工作的通知》規(guī)定，對(duì)范圍和功能分區(qū)尚不明確的自然保護(hù)區(qū)要進(jìn)行核查和確認(rèn)?！?ldquo;綠盾2018”自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督檢查專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案》要求，重點(diǎn)檢查自然保護(hù)區(qū)范圍及各功能區(qū)邊界是否存在問題、是否開展勘界工作、立標(biāo)工作是否符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。
另外，以甘肅省為例?！陡拭C省人民政府辦公廳關(guān)于開展全省各級(jí)各類保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)分類處置的意見》（甘政辦發(fā)〔2018〕85號(hào)）要求，對(duì)尚未實(shí)地落界的保護(hù)地，保護(hù)地主管部門要按照各級(jí)政府批準(zhǔn)的范圍組織實(shí)地落界，標(biāo)明區(qū)界；對(duì)范圍不清、界限不明或報(bào)備檔案資料與實(shí)際管轄界線不一致的保護(hù)地，保護(hù)地主管部門要積極與地方政府、有關(guān)部門溝通，在依法依規(guī)的基礎(chǔ)上，充分尊重歷史，妥善解決好保護(hù)地與影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的大中型礦山、列入《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃》的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)儲(chǔ)量規(guī)模中型以上礦產(chǎn)地重疊等歷史遺留問題，盡快做好勘界立標(biāo)工作。
因此，自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出事項(xiàng)的主管行政部門應(yīng)當(dāng)明確礦業(yè)權(quán)與自然保護(hù)區(qū)的重疊情況，并據(jù)此開展礦業(yè)權(quán)退出工作。對(duì)于礦業(yè)權(quán)人來說，自然保護(hù)區(qū)范圍、界限尚不明確的，應(yīng)當(dāng)積極與自然保護(hù)區(qū)主管部門進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，只有在自然保護(hù)區(qū)邊界范圍確定后，才能實(shí)施礦業(yè)權(quán)退出工作。
從國家法律、政策規(guī)定以及各地開展自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出工作情況來看，目前，國家級(jí)和省級(jí)自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)，是礦業(yè)權(quán)退出的重點(diǎn)工作，必須限期退出。而隨著自然保護(hù)區(qū)核查、治理工作的不斷深入，位于各級(jí)自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)也會(huì)被行政主管部門予以清退。若礦山企業(yè)擁有的礦業(yè)權(quán)涉及與自然保護(hù)區(qū)重疊需要退出的情形，樹人律師建議礦山礦業(yè)提前聘請(qǐng)專業(yè)律師，做好各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，合理維護(hù)自身合法權(quán)益。
