如何讓行政處罰經得起行政復議、行政訴訟的考驗？筆者將通過本期檢索、梳理的行政機關敗訴案例，與您分享行政處罰中因行政機關超越職權進行行政處罰，可能引發(fā)所作出的行政處罰被撤銷或部分撤銷，并被判決重新作出行政行為的法律風險，而對此風險作為行政執(zhí)法人員須引以為戒！

《中華人民共和國行政處罰法》第十五條規(guī)定，行政處罰由具有行政處罰權的行政機關在法定職權范圍內實施?！缎姓V訟法》第七十條規(guī)定，行政行為超越職權的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為。由此可見，行政機關對所作出的行政處罰不具有法定職責時，行政處罰將存在被法院撤銷，并要求重新作出的法律風險。

筆者發(fā)現(xiàn)，行政處罰中行政機關超越職權的行為屢見不鮮，究其原因在于政府行政管理特別如礦產資源開發(fā)、藥品食品安全、建筑工程、房地產市場、城市規(guī)劃、金融等經濟管理領域都或多或少存在不同行政機關之間職責重復、權力交叉或多頭管理等情況，這些復雜的情況下，行政執(zhí)法人員在違法行為查處時容易混淆行政職權的行使，這就造成了行政機關超越職權實施行政行為的情況時有發(fā)生。正如本期所引案例，案涉住建部門作出的行政處罰最終被法院撤銷，就是因為當事人的行政行為違反了城鄉(xiāng)規(guī)劃法律規(guī)范，依法應當由規(guī)劃行政主管部門監(jiān)管，而在本案中住建部門卻依據(jù)建設工程質量管理的法律規(guī)范作出了行政處罰，法律適用錯誤，超越職權，處罰不當。

還應注意的是，行政機關的法定職權范圍并非一成不變。如本期案例中，住建部門一開始對案涉行政違法行為進行立案、調查等環(huán)節(jié)時具有行政處罰權，但后續(xù)過程中因行政機關之間的職能轉劃，行政處罰權的實施主體亦發(fā)生了轉變，職能轉變后，不具有職能的住建部門應當將行政處罰事項移送具有法定職權的規(guī)劃主管部門進行處理，正因未及時移送，仍然作出行政處罰才導致了住建部門最終案件敗訴的結果。

最后筆者建議，應對“超越職權”這個坑，正確的打開方式應當為“事前做好防范，事后主動糾錯”。即：行政處罰實施前，行政執(zhí)法人員應嚴格依據(jù)權力清單及相關機構職責調整文件等，結合案件實際情況確定是否具有法定職責，對無法定職責的行政行為應依法及時移送有權機關進行處理，做好事前風險防范。如行政處罰實施后才發(fā)現(xiàn)不具有行政職責的，行政機關應及時評估風險，對于超越職權導致行政處罰違法，可能存在行政處罰被撤銷、確認違法等法律風險的，行政機關應主動進行自我糾錯，即主動改正已作出的行政處罰，如此可避免面臨行政處罰被復議、訴訟撤銷的尷尬局面，有利于提高行政處罰形象及公信力，更有利于法治政府建設。

案件名稱：永州中建置業(yè)發(fā)展有限公司訴永州市住房和城鄉(xiāng)建設局、永州市人民政府行政處罰及行政復議一案
 

審理法院：湖南省永州市中級人民法院
 

案　　號：（2020）湘11行終190號

裁判日期：2020年08月31日
 

檢索來源：中國裁判文書網

永州中建置業(yè)發(fā)展有限公司（以下簡稱“永州中建公司”或“被上訴人”）投資開發(fā)承建位于永州市冷水灘區(qū)清橋路濱江豪園小區(qū)內的濱江新城A3棟商住大廈，于2015年9月建成并通過驗收。2018年5月，被上訴人決定在濱江新城A3棟地下負一層建兩個游泳池，一個是濱江豪園·新城-游泳池（供成年人使用），另一個是濱江豪園·新城-兒童游泳池。被上訴人作為建設單位承建的上述兩個工程項目均沒有到建設工程規(guī)劃主管部門辦理建設工程規(guī)劃許可證。

2019年5月31日，上訴人永州市住房和城鄉(xiāng)建設局（以下簡稱“永州市住建局”或“上訴人“）出函說明，認為因濱江豪園游泳池項目屬于室內裝修項目，故其無此職能對該項目進行報建審批。上訴人永州市住建局的建設工程規(guī)劃管理職能已于2019年5月31日劃歸永州市自然資源和規(guī)劃局。

2019年8月6日，濱江新城A3棟的業(yè)主上訪，市級領導責令有關部門予以查處。2019年9月24日，永州市住建局曾對被上訴人作出永住建罰[2019]25號《行政處罰決定書》（以下簡稱《25號處罰決定》），認定涉案項目屬于室內裝飾裝修中涉及結構安全的改建工程，裝修人從事住宅室內裝飾裝修活動，應當經城市規(guī)劃行政主管部門批準，被上訴人未經規(guī)劃行政主管部門批準；另外被上訴人在該改建工程項目中存在未按照國家規(guī)定辦理工程質量監(jiān)督手續(xù)擅自違法建設的行為，屬違法建設行為。決定對被上訴人處罰款人民幣45萬元。

2019年11月5日，永州市住建局對被上訴人作出永住建罰[2019]28號《行政處罰決定書》（以下簡稱《28號處罰決定》），認定：被上訴人在游泳池改造項目中存在將建設工程發(fā)包給不具有相應資質等級的施工單位施工的行為，違反了《建設工程質量管理條例》第七條之規(guī)定，屬違法建設行為。依據(jù)《建設工程質量管理條例》第五十四條之規(guī)定并結合本案實際情況，決定對被上訴人處罰款人民幣50萬元。

被上訴人不服，向上訴人永州市政府申請行政復議。2020年3月10日，永州市政府作出永政復決字[2019]155號《行政復議決定書》（以下簡稱《155號復議決定》），決定維持永州市住建局作出的《28號處罰決定》。

被上訴人仍不服，訴至法院，請求撤銷永州市住建局作出的《28號處罰決定》和永州市政府作出的《155號復議決定》。

涉案項目是否屬室內裝飾裝修中涉及結構安全的改建工程，是否應當先經城市規(guī)劃行政主管部門批準；永州市住建局對涉案項目的建設行為是否有權處罰，作出處罰決定程序是否合法，適用法律法規(guī)是否正確。

法院認為，本案中被上訴人永州中建公司投資開發(fā)承建的濱江新城A3棟商住大廈已于2015年9月建成并通過驗收。2018年5月，永州中建公司未經批準在濱江新城A3棟室內地下負一層搭建兩個游泳池（即涉案項目），明顯違反《住宅室內裝飾裝修管理辦法》第六條規(guī)定，屬于未經批準不得有的行為之一，即搭建建筑物、構筑物。

《住宅室內裝飾裝修管理辦法》第三十九條規(guī)定“未經城市規(guī)劃行政主管部門批準，在住宅室內裝飾裝修活動中搭建建筑物、構筑物的，……由城市規(guī)劃行政主管部門按照《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及相關法規(guī)的規(guī)定處罰”。本案中，被上訴人永州中建公司在濱江新城A3棟室內地下負一層，改變原有結構搭建兩個游泳池，屬于《住宅室內裝飾裝修管理辦法》第六條第一項未經批準，不得有的行為之一，應由城市規(guī)劃行政主管部門依法予以處罰。而本案中上訴人永州市住建局的建設工程規(guī)劃管理職能已于2019年5月31日劃歸永州市自然資源和規(guī)劃局。即永州市自然資源和規(guī)劃局作為城市規(guī)劃行政主管部門才有職權對永州中建公司未經批準從事違法建設行為，依法進行處罰。

本案中，永州市住建局對案涉室內裝飾裝修行為進行立案查處、調查、下發(fā)工程停整通知等行政處罰前的程序合法，但因職能轉劃，永州市住建局無權適用規(guī)劃法律、法規(guī)進行處理，應移送相關職能部門處理。

上訴人永州市住建局在2019年11月5日作出《28號處罰決定》時，適用《建設工程質量管理條例》的相關規(guī)定，屬適用法律法規(guī)錯誤，應予以撤銷。永州市政府作出復議決定的程序亦合法，但作出《155號復議決定》維持永州市住建局的《28號處罰決定》的結論錯誤，應一并予以撤銷。最終法院駁回了永州市政府、永州市住建局的上訴請求，維持了一審判決。