《中華人民共和國行政處罰法》（2021修訂）（以下簡稱“新《行政處罰法》”）已于2021年7月15日起正式施行。與《中華人民共和國行政處罰法》（2017年修正）（以下簡稱“舊《行政處罰法》”）相比，新《行政處罰法》在行政處罰原則、行政處罰種類、行政處罰實施機關(guān)、行政處罰的管轄和適用、行政處罰的決定等實體方面作了較大修改，限于篇幅，筆者在本文中僅對行政機關(guān)、行政執(zhí)法人員適用新《行政處罰法》中“一事不再罰原則”“行政處罰追究時效”作以下深入分析。

“一事不再罰”是行政處罰的重要原則之一，是指對當事人的同一個違法行為，不得以同一事實和同一理由給予兩次以上罰款的行政處罰。新《行政處罰法》針對實踐中一個違法行為違反多個法律規(guī)范的情形，增加了“同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應(yīng)當給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰”的規(guī)定。行政機關(guān)要想更好地適用“一事不再罰”原則，關(guān)鍵在于如何理解“一事”“不再罰”和“法律規(guī)范”。

從司法實踐上看，“一事”系“同一個違法行為”，“同一個違法行為”在客觀上僅有一個獨立完整的違法事實，具體可理解為：

1. 它是指一個獨立的違法行為而非一類違法行為。例如，行政相對人違反《水污染防治法》規(guī)定超標排放污水、在被生態(tài)環(huán)境局處罰后又超標排放，這兩次違法行為雖屬于同一類違法行為，但不是“同一違法行為”，因此應(yīng)對這兩次違法行為分別給予行政處罰。

2. 實施違法行為的主體系同一個違法行為人。

從現(xiàn)有的法律規(guī)定看，“一事不再罰”原則中的“不再罰”主要是指作出罰款的行政處罰后不再作出罰款的行政處罰，但可以作出罰款以外的行政處罰，如《水污染防治法》第九十一條規(guī)定:“有下列行為之一的，由縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門責(zé)令停止違法行為，處十萬元以上五十萬元以下的罰款；并報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，責(zé)令拆除或者關(guān)閉……”。根據(jù)該規(guī)定，行政相對人存在違反法律規(guī)定的行為的，行政機關(guān)除作出罰款的行政處罰外，還可經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，作出責(zé)令拆除或關(guān)閉的行政處罰。

目前，相關(guān)法律、法規(guī)均未就“法律規(guī)范”的含義作出明確規(guī)定，但根據(jù)中國人大網(wǎng)以及相關(guān)理論學(xué)者的觀點，法律規(guī)范是指由國家制定或認可，并由國家強制力保證實施的行為規(guī)則。它主要由三個部分構(gòu)成，即：

新《行政處罰法》第三十六條規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延長至五年。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算”。根據(jù)上述規(guī)定，行政處罰追究時效的期限原則上為二年，但涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，行政處罰追究時效的期限延長至五年。此外，其他法律也可對行政處罰的追究時效作出規(guī)定，如《治安管理處罰法》第二十二條第一款：“違反治安管理行為在六個月內(nèi)沒有被公安機關(guān)發(fā)現(xiàn)的，不再處罰”；《稅收征收管理法》第八十六條：“違反稅收法律、行政法規(guī)應(yīng)當給予行政處罰的行為，在五年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰”。

關(guān)于“行政處罰追究時效”有兩個關(guān)鍵點需要理解一是如何理解“發(fā)現(xiàn)”、一是如何理解“行政處罰追究時效”的起算時間。

“行政處罰追究時效”相關(guān)規(guī)定中的發(fā)現(xiàn)是否僅指主管行政部門發(fā)現(xiàn)呢？此次新《行政處罰法》依然沒有作出明確規(guī)定，但根據(jù)《全國人大常委會法制工作委員會關(guān)于提請明確對行政處罰追訴時效“二年未被發(fā)現(xiàn)”認定問題的函的研究意見》（法工委復(fù)字〔2004〕27號）《行政處罰法》的規(guī)定，公安、檢察、法院、紀檢監(jiān)察部門和司法行政機關(guān)都是行使社會公權(quán)力的機關(guān)，對行政相對人違法違紀行為的發(fā)現(xiàn)都應(yīng)該具有《行政處罰法》規(guī)定的法律效力。上述任何一個機關(guān)對行政相對人違法違紀行為只要啟動調(diào)查、取證和立案程序，均可視為“發(fā)現(xiàn)”；群眾舉報后被認定屬實的，發(fā)現(xiàn)時效以舉報時間為準。

根據(jù)新《行政處罰法》第三十六條第二款的規(guī)定，行政處罰追究時效的期限，從違法行為發(fā)生之日起計算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算。那么何為“違法行為發(fā)生之日”、何為“違法行為終了之日”呢？

對于違法行為發(fā)生之日，大家比較好理解，筆者在此不做過多闡述。對于“違法行為”終了之日，我們根據(jù)下面這個案例進行理解。即某市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門發(fā)現(xiàn)行政相對人于2005年建設(shè)的房屋未取得相關(guān)行政許可手續(xù)，其房屋已于2005年底建設(shè)完成，至今已有16年。但在該房屋未被拆除退還違法占地以前，該行為給社會造成的直接損失未消除。因此住建部門有權(quán)認定這類違法行為屬于繼續(xù)狀態(tài)，其行政處罰追究時效應(yīng)當從拆除房屋或退還違法占用土地的次日開始計算。

從上述案例，我們可以看出違法行為是否屬于繼續(xù)狀態(tài)，直接關(guān)系到這類違法行為是否超過行政處罰追究時效的問題。根據(jù)司法實踐的觀點，判斷一個違法行為是否屬于繼續(xù)狀態(tài)，關(guān)鍵是看該違法行為產(chǎn)生社會危害是否是一個繼續(xù)狀態(tài)。如果該行為實施完畢后，給社會造成的直接危害基本結(jié)束的，那么該違法行為的行政處罰追究時效應(yīng)當從該行為實施完畢的次日開始計算；如果該行為本身雖已結(jié)束，但給社會造成的直接危害仍然存在的，該行為應(yīng)屬繼續(xù)狀態(tài)，其終了之日應(yīng)當是給社會造成的直接危害基本消除之日。行政處罰追究時效應(yīng)從直接危害后果基本消除之日的次日開始計算。

上述內(nèi)容僅是筆者對新《行政處罰法》關(guān)于實體內(nèi)容修改的重要內(nèi)容進行的分析，對于行政處罰實體的其他內(nèi)容，筆者將會結(jié)合新《行政處罰法》實施過程中遇到的具體問題和執(zhí)法實踐進行分析、解答行政執(zhí)法困惑。