近年來，我國非煤礦山采掘工程外包越來越普遍，由于采掘工程以包代管、層層轉(zhuǎn)包、非法分包等現(xiàn)象屢禁不止，導(dǎo)致采掘施工現(xiàn)場(chǎng)安全管理不規(guī)范，生產(chǎn)安全事故多發(fā)。為此，國家礦山安全監(jiān)察局（下稱“礦安局”）于2021年7月5日印發(fā)了礦安﹝2021﹞55號(hào)《關(guān)于加強(qiáng)金屬非金屬地下礦山外包工程安全管理的若干規(guī)定》（下稱“55號(hào)新規(guī)”），該規(guī)定已經(jīng)于2021年10月1日起正式施行。55號(hào)新規(guī)首次對(duì)礦山井下采礦、掘進(jìn)工程外包單位的數(shù)量進(jìn)行了限制，新規(guī)規(guī)定：除爆破承包單位外，大中型礦山外包單位數(shù)量不得超過2家、小型礦山外包單位數(shù)量不得超過1家，嚴(yán)禁對(duì)采掘工程進(jìn)行轉(zhuǎn)包。

55號(hào)新規(guī)的相關(guān)規(guī)定，對(duì)于礦山企業(yè)影響重大，為使礦山企業(yè)深入了解并適用55號(hào)新規(guī)關(guān)于礦山企業(yè)采掘外包單位數(shù)量的規(guī)定，樹人律師特結(jié)合我國礦山外包相關(guān)規(guī)定及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)55號(hào)新規(guī)關(guān)于礦山企業(yè)采掘外包單位數(shù)量規(guī)定進(jìn)行詳細(xì)解讀，具體如下。

一、限制礦山企業(yè)采掘外包單位數(shù)量的“前世今生”

2013年8月23日，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局發(fā)布《非煤礦山外包工程安全管理暫行辦法》（第62號(hào)，下稱《暫行辦法》），《暫行辦法》第十二條規(guī)定，金屬非金屬礦山總發(fā)包單位對(duì)地下礦山一個(gè)生產(chǎn)系統(tǒng)進(jìn)行分項(xiàng)發(fā)包的，承包單位原則上不得超過3家。

2021年4月，礦安局發(fā)布關(guān)于征求《加強(qiáng)金屬非金屬地下礦山外包工程安全管理若干規(guī)定（征求意見稿）》意見的函，該意見函第三條規(guī)定，金屬非金屬地下礦山企業(yè)對(duì)井下采掘工程進(jìn)行發(fā)包的，承包單位不得超過一家（除爆破承包單位）。自本規(guī)定施行起一年內(nèi)，金屬非金屬地下礦山企業(yè)應(yīng)取消采掘工程對(duì)外承包。

2021年10月1日正式實(shí)施的55號(hào)新規(guī)第三條規(guī)定，金屬非金屬地下礦山企業(yè)對(duì)工程進(jìn)行發(fā)包的，其中對(duì)井下采礦、掘進(jìn)工程進(jìn)行發(fā)包的，除爆破承包單位外，大中型礦山承包單位不得超過2家、小型礦山承包單位不得超過1家，嚴(yán)禁對(duì)采掘工程進(jìn)行轉(zhuǎn)包。鼓勵(lì)金屬非金屬地下礦山企業(yè)建立本單位采掘施工隊(duì)伍，逐步取消采掘工程對(duì)外承包，或者實(shí)行整體托管。

由于我國關(guān)于非煤礦山采掘工程以包代管、層層轉(zhuǎn)包、非法分包等情形越來越多，導(dǎo)致實(shí)際施工人的利潤被攤薄，甚至虧損。為了賺取利潤，只能采取壓縮成本的方法，導(dǎo)致安全措施不到位、設(shè)備老舊沒錢更新、人員編制壓縮、讓工人超強(qiáng)度工作、冒險(xiǎn)作業(yè)等現(xiàn)象屢禁不止，造成了眾多非煤礦山安全生產(chǎn)隱患。為有效遏制因采掘施工隊(duì)伍違規(guī)作業(yè)引發(fā)的生產(chǎn)安全事故，提高礦山企業(yè)安全管理水平，礦安局發(fā)布55號(hào)新規(guī)對(duì)礦山企業(yè)采掘工程的發(fā)包單位數(shù)量進(jìn)行了限制，并鼓勵(lì)金屬非金屬地下礦山企業(yè)建立本單位采掘施工隊(duì)伍，逐步取消采掘工程對(duì)外承包，或者實(shí)行整體托管。

二、礦山企業(yè)外包單位超過2家的，或?qū)⒈回?zé)令停產(chǎn)整頓

目前，“55號(hào)新規(guī)”并未對(duì)礦山采掘工程外包單位超過2家的法律后果進(jìn)行具體規(guī)定。對(duì)此律師通過檢索發(fā)現(xiàn)，此前我國多個(gè)省市為了落實(shí)《暫行辦法》關(guān)于“金屬非金屬礦山總發(fā)包單位對(duì)地下礦山一個(gè)生產(chǎn)系統(tǒng)承包單位不得超過3家”的規(guī)定，如山東省、湖南省、吉林省、山西省等應(yīng)急管理部門，均將“金屬非金屬礦山總發(fā)包單位對(duì)地下礦山一個(gè)生產(chǎn)系統(tǒng)承包單位超過3家”情形納入了整治范圍，其中山西省應(yīng)急管理部門明確指出，超過3家承包單位的屬于違法違規(guī)外包，須立即停產(chǎn)停建整改，整治不徹底的，嚴(yán)肅追究相關(guān)人員責(zé)任；山東省應(yīng)急管理部門要求，對(duì)整改不到位的，一律責(zé)令停產(chǎn)整頓；湖南省應(yīng)急管理部門要求，存在違法違規(guī)發(fā)包的，一律責(zé)令停產(chǎn)整頓，依法從重處罰。

為此，樹人律師認(rèn)為，根據(jù)55號(hào)新規(guī)規(guī)定，后續(xù)礦山企業(yè)將采掘工程外包給2家以上的施工單位的，屬違法外包，需依法進(jìn)行整改。由于55號(hào)新規(guī)剛頒布實(shí)施不久，各地應(yīng)急管理部門尚未有針對(duì)性地制定出具體的實(shí)施規(guī)范，結(jié)合此前我國各省市關(guān)于落實(shí)《暫行辦法》規(guī)定的3家承包單位上限規(guī)定的整治措施，樹人律師認(rèn)為55號(hào)新規(guī)施行后，礦山企業(yè)將采掘工程外包給2家以上的施工單位，一旦被發(fā)現(xiàn)，或?qū)⒈幌嚓P(guān)主管部門要求停產(chǎn)整頓，甚至被處以行政處罰。具體規(guī)定礦山企業(yè)需及時(shí)關(guān)注當(dāng)?shù)貞?yīng)急管理部門頒布實(shí)施的整治規(guī)范文件。

三、律師意見

現(xiàn)實(shí)中，很多礦山企業(yè)為了加快采掘進(jìn)度，將礦山采掘工程同時(shí)外包給了3家甚至3家以上的承包單位，為此礦山企業(yè)務(wù)必進(jìn)行整改。為使礦山企業(yè)依法進(jìn)行整改，避免由于整改不及時(shí)影響礦山企業(yè)正常生產(chǎn)，樹人律師提出以下建議：

1、及時(shí)與當(dāng)?shù)貞?yīng)急管理部門進(jìn)行溝通，詳細(xì)了解當(dāng)?shù)仃P(guān)于適用“55號(hào)新規(guī)”礦山企業(yè)采掘工程外包單位不得超過2家規(guī)定的具體意見，包括給予礦山企業(yè)的整改期限以及整改不到位的處罰等，避免因整改超期遭受處罰。

2、合理選擇解約對(duì)象。礦山企業(yè)應(yīng)根據(jù)礦山采掘工程施工需要，對(duì)各家外包單位的優(yōu)劣勢(shì)進(jìn)行總結(jié)分析，結(jié)合與各家外包單位繼續(xù)合作的成本、解約成本等因素綜合考量選擇解約對(duì)象。

3、積極穩(wěn)妥地開展解約承包隊(duì)伍撤離礦山的工作。礦山承包不同于其他施工承包，一家承包單位一旦進(jìn)駐礦山，可能就長(zhǎng)期駐扎，十幾年都在礦山里施工作業(yè)，已經(jīng)與礦山形成牢固的關(guān)系。如果一旦解約，承包單位肯定會(huì)抵觸，工人也會(huì)出現(xiàn)情緒激動(dòng)等情形，礦山企業(yè)內(nèi)部也會(huì)因各種原因抵觸。所以，承包隊(duì)伍的清退并非易事，面臨很多的利益方需要安排，人員的情緒需要安撫，還要防范集體性沖突等事件的發(fā)生。所以，此項(xiàng)工作是本次承包隊(duì)伍清退的硬骨頭，需要礦山企業(yè)認(rèn)真做好規(guī)劃，提前做好預(yù)案，做好風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估工作，每一環(huán)節(jié)都不可松懈，需要政府部門協(xié)助的，一定提前匯報(bào)溝通?？傊@項(xiàng)工作難度大、風(fēng)險(xiǎn)高，請(qǐng)礦山企業(yè)除了調(diào)動(dòng)自身力量予以應(yīng)對(duì)外，應(yīng)該考慮聘請(qǐng)專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)提供支持，共同完成承包隊(duì)伍的清退工作。

樹人律師認(rèn)為，對(duì)外承包采掘工程已經(jīng)成為國家應(yīng)急管理部門重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域，為了更加有效規(guī)避礦山安全生產(chǎn)領(lǐng)域存在的安全隱患，后續(xù)我國關(guān)于礦山安全生產(chǎn)的監(jiān)管將會(huì)越來越嚴(yán)格，結(jié)合55號(hào)新規(guī)的相關(guān)規(guī)定，建議礦山企業(yè)考慮逐漸建立本單位采掘施工隊(duì)伍，或考慮整體托管采掘工程，嚴(yán)格遵守我國關(guān)于礦山外包管理的相關(guān)規(guī)定。