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行政行為不是一個單一、孤立、靜止的行為，而是一系列不斷運動、相互關聯具有承接性的過程，這些過程又構成一個多層次、極為復雜的系統(tǒng)。一般而言，過程性行政行為往往不具有訴訟意義的獨立性，亦即不具有可訴性。

 

伯納德·施瓦茨曾經說過：“裁決行政行為是否成熟到可以復審的階段，主要取決于行政行為的效力，如果行政行為確實對私方當事人的人身或財產造成了不利影響，那就應當應他們的請求予以復審。另一方面，如果行政行為僅是最初的或程序上的措施，對私方當事人還沒有發(fā)生影響，那就不能予以復審。”

 

法條依據

 

《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一條第二款第六項、第十項規(guī)定：

 

下列行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：

 

●（六）行政機關為作出行政行為而實施的準備、論證、研究、層報、咨詢等過程性行為；

 

●（十）對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為。

 

一、不可訴行政行為

 

1.過程性行為

 

其主要原因在于它不是一個最終決定，因而不會產生法律效果，不會對當事人的權利義務產生影響。

 

但在某些情況下，過程性行政行為有可能對當事人的權利義務產生事實上的影響，實際上已經等同于一個行政行為。例如，對于和許可事項有利害關系的人，行政機關應當告知其有申請或參加聽證的權利。告知聽證本來是一個階段性行為，但如果因為行政機關沒有及時告知聽證，導致有些利害關系人無法申請或參加聽證，已經對其權利產生了實質性的影響，對此可以提起行政訴訟。

 

2.不產生實際影響的行為

 

不產生實際影響，既包括行政行為具有法律效力，只是對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響；也包括行政行為本身就沒有法律效力，對權利義務產生實際影響更是無從談起。

 

3.實踐

 

實踐中常常出現各種游走在過程性行政行為邊緣的行為，如某些行政行為的前置審批行為（比如建設工作規(guī)劃許可的交通、綠化、環(huán)保、消防等前置審批）、再比如某些通知行為（比如不動產更正登記程序中，登記機關在依職權變更前應當首先通知權利人）等，對此類行為的判斷影響著相關糾紛能否進入行政訴訟的第一道門檻。

 

 

二、不可訴行政行為的基本原理

 

●第一，程序性行政行為往往不具有獨立的法律效力，其所產生的法律效力通常被最終的實體行政行為所吸收或覆蓋，不應被單獨納入司法審查范圍。

 

●第二，出于維護行政效率的目的，避免因對程序性行政行為的審查而中斷正常的行政程序進程，使行政機關實體決定的作出遭受延誤，不將單獨對程序性行政行為提起的訴訟納入司法審查范圍。

 

●第三，將程序性行政行為和最終的實體行政行為一并救濟，既符合法律救濟效益，也可避免程序性行政行為和最終的實體行政行為兩個救濟程序并行而可能發(fā)生結果不能調和的矛盾。

 

三、案例

 

●中華人民共和國最高人民法院行政裁定書〔（2017）最高法行申5809號〕

 

裁判要點

 

通常情況下，一個行政行為會由一個行政機關獨立作出，但有時，根據法律、法規(guī)的規(guī)定，或者根據行政權力運行的實際需要，行政行為的作出需要同級其他行政機關或者上下級行政機關的協(xié)力，這就會形成多階段行政行為。當一個以上行政機關分別作出多階段行政行為時，應當如何選擇正確的起訴對象，進而如何確定適格被告？通說認為，應當以直接對外發(fā)生法律效果、直接對相對人權利義務產生實際影響的行政行為為起訴對象。又根據“誰行為，誰為被告”的原則，適格被告也應當是作出這個行政行為的行政機關，除非法律、法規(guī)對此另有規(guī)定。

 

被訴行政行為是太和縣政府作出的批準宗地出讓方案的行為，該批準行為只是國有土地使用權出讓過程中的一個階段性行為，直接對外發(fā)生法律效力的不是批準行為，而是經政府批準后土地管理部門實施的國有土地使用權出讓行為。

 

綜上所述，過程性行為由于不具備最終的、對外的法律效力，不具有可訴性。而對過程性行為合法性的評價，可以在對最終的行政決定合法性評價中一并進行：如果過程性、程序性行為存在違法情形的，可能會導致最終的行政決定被認定為違法。

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