非法占用農(nóng)用地罪的歷史沿革與司法案例大數(shù)據(jù)分析
關(guān)鍵詞：非法占用農(nóng)用地罪、立法演變、司法案例大數(shù)據(jù)、農(nóng)用地資源、生態(tài)修復(fù)
前言
土地是國家生存與發(fā)展的根基，農(nóng)用地作為糧食安全與生態(tài)安全的重要保障，其保護始終是我國法治建設(shè)與國家治理的核心議題之一。隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，土地資源面臨日益嚴峻的非法占用與破壞壓力，國家對于農(nóng)用地保護的法網(wǎng)越收越緊。本文將立足于“非法占用農(nóng)用地罪”這一罪名，系統(tǒng)梳理其歷史脈絡(luò)，分析國家是如何布下保護農(nóng)用地的“天羅地網(wǎng)”的，結(jié)合近年來全國范圍內(nèi)的司法案例大數(shù)據(jù)，探討哪些地區(qū)、哪些行為最容易觸雷以及觸犯法律后，如何才能爭取最輕的處罰。
一、從立法、司法解釋與政策方面的規(guī)范看國家對土地資源的保護力度
（一）立法層面變化的特點
土地是生存和發(fā)展的基礎(chǔ)資源，歷來備受重視。1950年施行的《中華人民共和國土地改革法》對土地重新進行了分配，為土地管理制度奠定了基礎(chǔ)。從立法層面上的演變來看，我國的土地管理逐步從嚴，法律責(zé)任也從單一的行政處罰上升到刑事責(zé)任。
（二）司法解釋：量刑標(biāo)準的明確與類型化
為統(tǒng)一司法實踐，最高人民法院針對不同類型的農(nóng)用地先后出臺多項司法解釋，進一步細化“數(shù)量較大”“造成土地毀壞”等定罪量刑標(biāo)準，增強了法律適用的可操作性。
（三）政策導(dǎo)向：強化土地用途管制與生態(tài)功能維護
近年來，國家連續(xù)出臺多項政策，進一步強調(diào)土地用途管制。
關(guān)于耕地：從2020年國務(wù)院辦公廳陸續(xù)出臺的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于堅決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》（國辦發(fā)明電〔2020〕24號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》（國辦發(fā)〔2020〕44號），到2021年《自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林業(yè)和草原局關(guān)于嚴格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166號），再到2024年1月1日《中共中央、國務(wù)院關(guān)于學(xué)習(xí)運用“千村示范、萬村整治”工程經(jīng)驗有力有效推進鄉(xiāng)村全面振興的意見》，都明確禁止耕地“非農(nóng)化”“非糧化”，發(fā)出了保護國家糧食安全、嚴守耕地紅線、保護耕地資源的信號。
關(guān)于林地：2021年《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于全面推行林長制的意見〉》及2023年《自然資源部、國家林業(yè)和草原局關(guān)于以第三次全國國土調(diào)查成果為基礎(chǔ)明確林地管理邊界規(guī)范林地管理的通知》（自然資發(fā)〔2023〕53號）均明確了森林作為重要自然生態(tài)系統(tǒng)的地位，要保護森林資源，加強生態(tài)修復(fù)，以全面提升森林資源的生態(tài)、經(jīng)濟、社會功能。
關(guān)于草原：2021年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強草原保護修復(fù)的若干意見》（國辦發(fā)〔2021〕7號）提出要全面維護和提升草原的生態(tài)功能，確?；静菰娣e不減少、質(zhì)量不下降、用途不改變。
這些政策與立法、司法措施共同構(gòu)建起多層次、全類型的土地資源保護體系。
二、司法案例大數(shù)據(jù)分析：趨勢、特征與裁判規(guī)律
（一）宏觀態(tài)勢：案件持續(xù)高發(fā)，地域分布反映資源保護重點
如下圖所示從偵辦/起訴非法占用農(nóng)用地人數(shù)的變化趨勢來看，近年來非法占用農(nóng)用地人數(shù)雖有小幅波動，但總體保持在較高水平，反映出在經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展與土地監(jiān)管力度不斷加強的雙重背景下，此類犯罪仍是司法機關(guān)打擊的重點，土地資源保護領(lǐng)域面臨的形勢依然嚴峻。
筆者2025年11月21日在Alpha數(shù)據(jù)庫中以“全文：非法占用農(nóng)用地罪”和“年份：2018年至2025年”為關(guān)鍵詞對案例進行檢索，結(jié)果顯示相關(guān)刑事案例數(shù)量為25765件，其中以下五省的案件數(shù)量居于前列：
這一現(xiàn)象并非偶然，案件高發(fā)區(qū)與草原、林地、黑土地、基本農(nóng)田這幾類最具生態(tài)價值和經(jīng)濟價值的土地資源分布區(qū)高度重合。這清晰地表明，當(dāng)前的司法實踐正緊密圍繞國家資源保護的核心關(guān)切展開，
1.內(nèi)蒙古自治區(qū)：草原生態(tài)保護的重點區(qū)域
內(nèi)蒙古擁有中國最大的草原面積，草原是其最重要的生態(tài)屏障和生產(chǎn)資料。國家層面《關(guān)于加強草原保護修復(fù)的若干意見》等政策出臺后，內(nèi)蒙古的草原保護活動更加活躍，旨在遏制草原退化、沙化趨勢，因此案件數(shù)量顯著。
通過對檢索出的案例進行分析，發(fā)現(xiàn)主要犯罪表現(xiàn)有以下幾種：
（1）開墾草原用于農(nóng)耕：在利益驅(qū)動下，為種植經(jīng)濟作物或糧食而非法開墾草原的行為屢禁不止，是案件最主要的類型。
如《內(nèi)蒙古自治區(qū)高級人民法院破壞草原林地違法犯罪典型案例之六：呼倫貝爾市尤某等4人非法占用農(nóng)用地案》中尤某等四人將天然草場和人工草場人為破壞以種植農(nóng)作物，法院判處尤某有期徒刑三年、緩刑五年，并處罰金，追繳違法所得；判處劉某有期徒刑三年、緩刑四年，并處罰金，追繳違法所得；判處孫某有期徒刑一年、緩刑一年，并處罰金；判處趙某有期徒刑二年、緩刑二年，并處罰金。
（2）礦產(chǎn)開發(fā)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)：作為能源和礦產(chǎn)資源富集區(qū)，工礦開發(fā)、修建道路等極易造成草原被非法占用和破壞。
如《內(nèi)蒙古自治區(qū)高級人民法院發(fā)布十件環(huán)境資源審判典型案例之七：某礦業(yè)公司、楊某某非法占用農(nóng)用地罪案》中某礦業(yè)公司、被告人楊某某在未辦理草原征用使用審批手續(xù)的情況下，通過地下開采作業(yè)的方式采礦，人民法院認定其構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪，但因其自愿認罪認罰且積極配合合規(guī)整改，最終判決免予刑事處罰。再如《內(nèi)蒙古自治區(qū)高級人民法院破壞草原林地違法犯罪典型案例之十：某鐵路公司擴能建設(shè)東段項目管理部非法占用農(nóng)用地案》中某鐵路公司擴能建設(shè)項目管理部在未辦理征占用林地手續(xù)的情況下，擅自實施路基工程。被判處罰金20萬元。
（3）過度放牧與養(yǎng)殖場建設(shè)：傳統(tǒng)畜牧業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中，建設(shè)規(guī)?；B(yǎng)殖場可能觸及非法占用草原的紅線。
2.云南?。毫值刭Y源富集區(qū)
云南省有豐富的森林資源，森林覆蓋率極高，生態(tài)地位尤為重要。全面推行“林長制”后，森林資源管護責(zé)任壓實，司法介入隨之增多。
主要犯罪表現(xiàn)：
（1）經(jīng)濟作物侵占林地： 為種植經(jīng)濟作物而非法砍伐、占用林地的行為。
（2）旅游設(shè)施開發(fā)： 依托優(yōu)質(zhì)的森林景觀發(fā)展民宿、度假村、旅游道路等，過程中容易發(fā)生未批先占、少批多占等違法行為。
如（2019）云03刑終333號案件中，被告旅游開發(fā)公司及被告人熊某（旅游開發(fā)公司法定代表人）在未取得林地征占手續(xù)的情況下，擅自占用某風(fēng)景區(qū)及外圍的農(nóng)用地用于建設(shè)公廁、游客中心外圍停車場、房車露營地房車營位等，法院認定其構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪，對被告旅游開發(fā)公司判處罰金，對被告人熊某判處有期徒刑二年，緩刑三年，并處罰金。
（3）采礦與采石： 山區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)是導(dǎo)致林地被破壞的重要原因之一。
如《云南省普洱市中級人民法院發(fā)布5件生態(tài)司法保護典型案例之一：西盟佤族自治縣人民檢察院訴被告單位某公司、被告人楊某軍非法占用農(nóng)用地案》中被告單位及被告人楊某軍在未辦理林地征占用手續(xù)的情況下，將開采礦石產(chǎn)生的土方、碎石傾倒在集體林地上，法院認定被告單位構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪，并處罰金；認定被告人楊某軍犯非法占用農(nóng)用地罪，判處有期徒刑一年并處罰金。
3.吉林省與黑龍江?。?/strong>黑土地保護
東北地區(qū)擁有珍貴的黑土地，是保障國家糧食安全的“壓艙石”。《中華人民共和國黑土地保護法》的出臺以及2025年《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理破壞黑土地資源刑事案件適用法律若干問題的解釋》，將黑土地置于刑法農(nóng)用地保護的最高級別。執(zhí)法司法機關(guān)開展了專項打擊行動，案件入刑門檻更低、打擊更精準，因此案件數(shù)量凸顯。
主要犯罪表現(xiàn)：
（1）盜挖、販賣黑土： 近年來出現(xiàn)的典型犯罪形式，因黑土在城市綠化和有機農(nóng)業(yè)中的市場需求，催生了非法取土牟利的產(chǎn)業(yè)鏈。
如《最高人民檢察院發(fā)布“檢察機關(guān)依法保護黑土地”典型案例之一：王某等人非法采礦 李某非法采礦掩飾、隱瞞犯罪所得案》中王某從村民手中租用農(nóng)用地采挖泥炭土，通過李某幫其晾曬并出售，供買家用于制作有機肥原料。檢察院認為其非法占用基本農(nóng)田，實施非法采挖泥炭土的行為，同時觸犯了非法占用農(nóng)用地罪和非法采礦罪，后因從一重罪處斷的原則，法院以非法采礦罪判處王某有期徒刑五年并處罰金，以非法采礦罪、掩飾、隱瞞犯罪所得罪判處李某有期徒刑五年并處罰金。
（2）非農(nóng)建設(shè)占用： 隨著東北振興和城鎮(zhèn)化進程，各類建設(shè)項目對土地的需求持續(xù)存在，非法占用黑土地進行建設(shè)的行為時有發(fā)生。
4.河南省：傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的“非農(nóng)化”與“非糧化”壓力
河南一直是國家嚴守耕地紅線、防止耕地“非糧化”的重點監(jiān)管區(qū)域，執(zhí)法司法活動持續(xù)保持高壓態(tài)勢。
主要犯罪表現(xiàn)：
（1）農(nóng)村宅基地與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)建設(shè)： 人口大省的農(nóng)村建房需求旺盛，同時，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)等，極易觸碰耕地紅線。
（2）“非糧化”問題突出： 為追求更高經(jīng)濟效益，在耕地上非法種植林木、挖塘養(yǎng)魚，或轉(zhuǎn)為設(shè)施農(nóng)業(yè)用地，導(dǎo)致耕地種植條件被破壞。
（3）城市擴張與基礎(chǔ)設(shè)施蔓延：城市擴張和交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)不可避免地與耕地保護產(chǎn)生沖突。
（二）裁判結(jié)果分析：生態(tài)修復(fù)情節(jié)影響量刑
從檢索結(jié)果上看，目前法院的裁判呈現(xiàn)出“刑期總體較輕、緩刑適用率高、罰金普遍適用”的特點，多數(shù)實刑刑期在一年至二年之間。在這一相對寬緩的整體刑罰背景下，“自愿修復(fù)受損土地”或“繳納生態(tài)修復(fù)費用”已成為影響量刑的最重要從寬因素。大量判例顯示，積極履行修復(fù)義務(wù)的被告人，獲得緩刑或較低刑期的可能性顯著增加。這表明，對于事后積極恢復(fù)、悔罪態(tài)度好的被告人，法院傾向于給予改過自新的機會。
如《河南省高級人民法院發(fā)布一起非法占用農(nóng)用地罪典型案例：封丘縣某新型墻材公司非法占用農(nóng)用地案》中，法院認為：被告單位未經(jīng)批準，擅自在某村土地上取土，造成該處耕地破壞。但案發(fā)后，被告單位已主動對被破壞耕地進行了修復(fù)。鑒于被告單位、被告人王某（被告單位實際負責(zé)人）均能夠自愿認罪認罰，綜合全案量刑情節(jié)，根據(jù)王某的犯罪情節(jié)和悔罪表現(xiàn)，對被告人王某適用緩刑不致再危害社會。判決：被告單位犯非法占用農(nóng)用地罪，判處罰金；被告人王某犯非法占用農(nóng)用地罪，判處有期徒刑，緩刑兩年。
《廈門市中級人民法院發(fā)布廈門法院生態(tài)環(huán)境審判典型案例之七：蘇某福等五人非法占用農(nóng)用地案》中，蘇某福等五人在未經(jīng)國家林業(yè)主管部門審批的情況下，在某村非法占用林地并擅自改變被占用林地的用途，從事采石采礦經(jīng)營作業(yè)。已構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。法院認為：五名被告人具有自首、認罪認罰等情形，且案發(fā)后自愿籌劃補植復(fù)綠，與被害人簽訂生態(tài)修復(fù)協(xié)議，取得被害人的諒解，委托監(jiān)理機構(gòu)對補植復(fù)綠項目進行監(jiān)理，繳納履約保證金，具有積極修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境的實際行動，可酌情從輕處罰。綜合以上量刑情節(jié)，結(jié)合社會調(diào)查評估意見，決定對五名被告人從輕處罰并適用緩刑。
《河北省高級人民法院發(fā)布非法占用農(nóng)用地典型案例之六：羅某旺非法占用農(nóng)用地案》中，羅某旺違反土地管理法規(guī)，非法占用某村集體土地（包括耕地和林地）用于建房、挖坑，構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。法院鑒于羅某旺在案發(fā)后能夠積極恢復(fù)被毀壞的土地，且具有自首和主動繳納罰金等法定、酌定從輕處罰情節(jié)，依法對其判處有期徒刑緩刑二年，并處罰金。
結(jié)語
綜上所述，我國對農(nóng)用地的保護，在立法上已構(gòu)建起從行政責(zé)任到刑事責(zé)任、從單一耕地保護到覆蓋各類農(nóng)用地的嚴密法網(wǎng)；在司法上，通過案例大數(shù)據(jù)可見，刑事打擊精準聚焦于關(guān)鍵資源區(qū)域，且裁判邏輯日益強調(diào)生態(tài)損害的實質(zhì)性修復(fù)。這一演進趨勢清晰地傳遞出兩個信號：其一，國家對土地資源的保護將愈發(fā)嚴格，刑事法網(wǎng)將持續(xù)收緊；其二，“恢復(fù)優(yōu)于懲罰”的現(xiàn)代環(huán)境司法理念正深入人心，為行為人提供了明確的悔罪路徑。
因此，任何單位和個人都必須嚴格遵守土地管理法規(guī)，在實施建設(shè)行為前主動履行審批手續(xù)，從源頭上避免觸及法律紅線。一旦涉嫌非法占用農(nóng)用地罪并被追究，應(yīng)積極配合調(diào)查，并立即著手制定并執(zhí)行生態(tài)修復(fù)方案，爭取獲得法律的從寬處理。
