（一）構建破產(chǎn)程序中“府院聯(lián)動”機制的基礎

對于建立政府和法院的協(xié)調(diào)機制，最高人民法院早在2016年開展破產(chǎn)案件受理、處置“僵尸企業(yè)”的過程中就曾指出，審理企業(yè)破產(chǎn)案件涉及面廣、影響重大，應當建立政府和法院的統(tǒng)一協(xié)調(diào)工作機制。2018年11月23日，發(fā)改委、工信部、財政部等11部委聯(lián)合下發(fā)《關于進一步做好“僵尸企業(yè)”及去產(chǎn)能企業(yè)債務處置工作的通知》，鼓勵各地方建立政府法院協(xié)調(diào)機制。2019年6月22日，發(fā)改委等13部門聯(lián)合下發(fā)《關于加快完善市場主體退出機制改革方案》，提出要完善司法和行政的協(xié)調(diào)機制，地方各級人民政府應積極支持陷入財務困境、符合破產(chǎn)條件的企業(yè)進行重整或破產(chǎn)清算；鼓勵地方各級人民政府建立常態(tài)化的司法與行政協(xié)調(diào)機制，依法發(fā)揮政府在企業(yè)破產(chǎn)程序中的作用，協(xié)調(diào)解決破產(chǎn)過程中維護社會穩(wěn)定、經(jīng)費保障、信用修復、企業(yè)注銷等問題。

（二）破產(chǎn)程序中的“府院聯(lián)動”機制的確立

以法院主導、政府協(xié)助的“府院聯(lián)動”機制的完整表述，最開始是2018年最高人民法院在《全國法院破產(chǎn)審判工作會議紀要》中提出，其要求“人民法院要與政府建立溝通協(xié)調(diào)機制，幫助管理人或債務人解決重整計劃草案制定中的困境與問題”。據(jù)此，破產(chǎn)程序中的“府院聯(lián)動”機制，即指在企業(yè)破產(chǎn)重整、破產(chǎn)清算、破產(chǎn)和解的程序中，政府主導維穩(wěn)風險管控與破產(chǎn)企業(yè)涉及的有關行政事務協(xié)調(diào)、法院主導司法程序推進的破產(chǎn)案件一體化處理模式，是目前在破產(chǎn)審判實務中為解決相關衍生社會問題的一種機制。據(jù)公開渠道查詢，近兩年由于破產(chǎn)企業(yè)數(shù)量激增，全國目前已有18個省份建立了府院聯(lián)動組織協(xié)調(diào)機制。由此，“府院聯(lián)動”已經(jīng)逐漸成為解決企業(yè)破產(chǎn)相關問題的重要機制，同時也在逐漸成為常態(tài)化工作機制。

與一般的企業(yè)相比，房地產(chǎn)企業(yè)普遍具有投資金額大、投資風險高、回款周期長、商品流動性低等特點，僅靠房地產(chǎn)企業(yè)的自有資金往往不足以支撐項目順利運行。因而房地產(chǎn)項目運作過程中不乏各類金融機構借款、民間借貸、工程款墊資等多種融資形式，在商品房銷售過程中亦存在一房多賣、售后返租、以房抵債等多種法律關系。鑒于此，房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)重整具有涉及主體眾多、法律關系復雜、利益沖突激烈等特點。同時，房地產(chǎn)企業(yè)項目續(xù)建需通過國土、規(guī)劃、稅務、環(huán)保、工商等職能部門完成各項登記、獲得相關許可，需要政府與司法機關建立協(xié)調(diào)機制對相關突出問題予以協(xié)調(diào)處理。

可以說，如果房地產(chǎn)企業(yè)重整案件中未建立“府院聯(lián)動”機制，未能獲得政府在許可、維穩(wěn)層面的支持和關注，則該企業(yè)的重整就喪失了平穩(wěn)落地的基礎，也就很難吸引具有實力的投資人為完成整個項目的續(xù)建和交付投入資金。

（一）“府院聯(lián)動”機制是如何發(fā)起的

根據(jù)各地實踐情況，“府院聯(lián)動”機制的形成主要通過兩種方式。

（二）“府院聯(lián)動”機制中，法院、政府各負責哪些工作

1.法院在“府院聯(lián)動”機制中的職責

在整個重整程序中，法院一直居于主導地位并需依照《企業(yè)破產(chǎn)法》負責推進重整程序的進程。作為重整程序的監(jiān)督、指導者，在房地產(chǎn)企業(yè)申請重整時，法院需要識別企業(yè)是否具備挽救價值、是否符合進入重整程序的標準；裁定企業(yè)進入重整程序后，除了完成破產(chǎn)重整案件程序性相關事宜外，法院還需監(jiān)督破產(chǎn)管理人依法履職、監(jiān)督破產(chǎn)管理人及債務人制定切實的重整計劃草案、審理因房地產(chǎn)企業(yè)重整而產(chǎn)生的衍生訴訟案件等。

2.政府在“府院聯(lián)動”機制中的職責

在房地產(chǎn)企業(yè)重整過程中，政府相關職能部門主要從三個方面給予法院推進房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)重整工作的支持。一是協(xié)調(diào)與破產(chǎn)房地產(chǎn)企業(yè)相關的開工許可、開發(fā)資質(zhì)恢復、相關土地及項目的手續(xù)完善、不動產(chǎn)登記證書辦理、商品房購銷合同備案、預告登記等需政府進行協(xié)調(diào)的行政工作；二是參與金融債權人的協(xié)調(diào)、戰(zhàn)略投資人的洽談等工作，落實相關重整優(yōu)惠政策，協(xié)助重整計劃的制定；三是為緩和或化解社會矛盾，進行社會穩(wěn)控及其他大量的社會協(xié)調(diào)工作。

3.雖為“聯(lián)動”，卻也需把握“府”“院”邊界
 

法院的司法權與政府的行政權互相不得干涉是我國一直以來堅持的原則，為確保在房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)程序中正當?shù)匾胄姓嗔η液侠砗戏ǖ亟鉀Q房地產(chǎn)企業(yè)重整程序中的各類問題，實現(xiàn)法律效果、社會效果、經(jīng)濟效果的高度統(tǒng)一，不僅需要法院與政府之間互相溝通與配合，也需要在此基礎上，確保司法權與行政權的相互獨立性。一是法院要保持中立態(tài)度，以主導身份確保獨立及公正，在破產(chǎn)法的基礎框架內(nèi)處理有關事宜，履行裁判及監(jiān)督、指導義務；二是政府在處理重大疑難問題時，應及時與管理人溝通，確保其決策程序符合破產(chǎn)法相關規(guī)定。

（三）“府院聯(lián)動”機制在房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)重整程序中的實際案例

1.青海蜀信房地產(chǎn)開發(fā)有限公司破產(chǎn)重整案

蜀信公司因其資金鏈斷裂，工程施工陷入僵局，債務金額累計高達6.5億元，引發(fā)了一系列尖銳的社會矛盾。進入重整程序后，為妥善解決債務矛盾、商品房交付、企業(yè)資產(chǎn)變現(xiàn)困難等問題，互助縣人民法院積極爭取各方支持，在互助縣委、縣政府牽頭下，組建了政府主管副縣長為組長，住建、公安等多部門參與的領導協(xié)調(diào)小組，為企業(yè)的重整提供了堅實的后盾。最終，在多方的協(xié)作、努力下，盤活土地130多畝，開通了一期項目441戶住宅燃氣，向二期15棟住宅樓768戶業(yè)主交付了房屋，一、二期剩余住宅和第三期項目房產(chǎn)全部銷售完成。由此，通過“府院聯(lián)動”機制，不僅消除了社會不穩(wěn)定因素，完成了房屋交付，還進一步鞏固和增強了市場主體的投資信心。

2.西安普眾實業(yè)有限公司破產(chǎn)重整案

由于公司經(jīng)營不善造成資不抵債，致使其開發(fā)建設的“鼎翰名苑”商品房項目陷入停工狀態(tài)。在企業(yè)重整過程中，法院為使項目復工引入財務投資人解決建設資金問題，并將建設資金作為共益?zhèn)鶆针S時清償，確保了資金安全和有序施工，為交付合格房屋、實現(xiàn)資產(chǎn)價值最大化、提高債權清償率奠定了堅實基礎；與此同時，區(qū)委、區(qū)政府鼎力支持，多次組織相關部門解決破產(chǎn)和復工中的衍生問題，為重整程序的推進提供了堅實后盾，使得項目有序復工、穩(wěn)步推進，成功化解項目爛尾風險。

3.湖北華盟建設投資有限公司破產(chǎn)重整案

該公司進入重整程序后，為順利推進重整計劃、促使企業(yè)重生、最大程度保障民生，法院充分發(fā)揮“府院聯(lián)動”機制作用，在當?shù)卣拇罅χС窒拢肓酥卣顿Y人國企宏泰集團，并由政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決重整工作中涉及的民生保障、社會穩(wěn)定、稅收申報、金融協(xié)調(diào)、企業(yè)注銷等問題，堅定了投資人接盤中央公園項目的信心。同時，法院通過資產(chǎn)清查和債權債務清理，協(xié)調(diào)相關行政部門對房產(chǎn)限制措施予以解除，使中央公園項目再次成為可售房源并積極推向市場，有效盤活資產(chǎn)并實現(xiàn)了資產(chǎn)的高效流動。

4.宿遷美銀房地產(chǎn)開發(fā)有限公司破產(chǎn)重整案

2021年2月9日，法院經(jīng)審查啟動預重整后，充分利用企業(yè)破產(chǎn)處置協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，積極與相關職能部門就部分疑難復雜問題進行溝通協(xié)調(diào)，當?shù)卣啻握匍_專題會，研究解決重整過程中遇到的工程質(zhì)量維修、物業(yè)管理、供水供電、消防驗收、商品房買賣合同網(wǎng)簽、產(chǎn)權證辦理及工程施工許可、規(guī)劃許可、信訪維穩(wěn)等問題。后法院于2021年6月4日裁定受理公司的重整申請，于同年10月20日裁定批準美銀公司重整計劃草案。重整計劃草案的執(zhí)行將使債權人債權的清償比例由20%提升至債權本金100%清償。