孟慶琪

在實(shí)踐中，存在有關(guān)單位在未經(jīng)批準(zhǔn)的情況下，將劃撥用地進(jìn)行出租情況，如出租方與承租方發(fā)生爭議，必然會(huì)討論到雙方所簽訂的《租賃合同》是否有效的問題。

針對這一問題，《民法典》第一百五十三條規(guī)定：“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律行為無效。但是，該強(qiáng)制性規(guī)定不導(dǎo)致該民事法律行為無效的除外。”《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十四條規(guī)定：“劃撥土地使用權(quán)，除本條例第四十五條規(guī)定的情況外，不得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押”。在實(shí)際認(rèn)定合同效力時(shí)，是否一定會(huì)基于上述法律法規(guī)認(rèn)定合同無效呢？實(shí)際司法實(shí)踐中存在爭議，筆者將相關(guān)案例及法院判決結(jié)果整理如下：

《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十四條：“劃撥土地使用權(quán)，除本條例第四十五條規(guī)定的情況外，不得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。”

《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十五條規(guī)定：“符合下列條件的，經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門和房產(chǎn)管理部門批準(zhǔn)，其劃撥土地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物所有權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押：（一）土地使用者為公司、企業(yè)、其他經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人；（二）領(lǐng)有國有土地使用證；（三）具有地上建筑物、其他附著物合法的產(chǎn)權(quán)證明；（四）依照本條例第二章的規(guī)定簽訂土地使用權(quán)出讓合同，向當(dāng)?shù)厥?、縣人民政府補(bǔ)交土地使用權(quán)出讓金或者以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押所獲收益抵交土地使用權(quán)出讓金。轉(zhuǎn)讓、出租、抵押前款劃撥土地使用權(quán)的，分別依照本條例第三章、第四章和第五章的規(guī)定辦理。”

《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第五十六條規(guī)定：“以營利為目的，房屋所有權(quán)人將以劃撥方式取得使用權(quán)的國有土地上建成的房屋出租的，應(yīng)當(dāng)將租金中所含土地收益上繳國家。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。”
 

經(jīng)筆者檢索發(fā)現(xiàn)，關(guān)于劃撥用地出租合同效力問題的認(rèn)定，多數(shù)法院認(rèn)為該出租行為違反了《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十四條、第四十五條規(guī)定，屬于違反了效力性強(qiáng)制性規(guī)定，因此認(rèn)定無效。

但仍有法院在審理過程中認(rèn)定出租合同有效，原因如下：《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十四條、第四十五條規(guī)定的立法目的是為了制止違法違規(guī)用地行為，以審批來限制劃撥土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和使用，對土地用途進(jìn)行監(jiān)管，防止交易方逃避繳納土地出讓金，損害國家利益。根據(jù)《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第五十六條的相關(guān)規(guī)定，明確違反規(guī)定應(yīng)給予行政處罰的法律后果，并未明確違反規(guī)定將導(dǎo)致合同無效的法律后果?？芍獙潛苡玫剡M(jìn)行出租并非法律絕對禁止的行為，只是要求出租人將收取租金中所含土地收益上繳國家，并不屬于違反強(qiáng)制性規(guī)定，不能導(dǎo)致合同無效的結(jié)果，并且合同的簽訂屬于雙方真實(shí)意思表示沒有損害公共利益應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為有效。

結(jié)合新出臺(tái)的《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國民法典>合同編通則若干問題的解釋》第十六條:“合同違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，有下列情形之一，由行為人承擔(dān)行政責(zé)任或者刑事責(zé)任能夠?qū)崿F(xiàn)強(qiáng)制性規(guī)定的立法目的的，人民法院可以依據(jù)民法典第一百五十三條第一款關(guān)于“該強(qiáng)制性規(guī)定不導(dǎo)致該民事法律行為無效的除外”的規(guī)定認(rèn)定該合同不因違反強(qiáng)制性規(guī)定無效：......(二)強(qiáng)制性規(guī)定旨在維護(hù)政府的稅收、土地出讓金等國家利益或者其他民事主體的合法利益而非合同當(dāng)事人的民事權(quán)益，認(rèn)定合同有效不會(huì)影響該規(guī)范目的的實(shí)現(xiàn)”之規(guī)定，筆者認(rèn)為判斷《租賃合同》是否有效，是否違反強(qiáng)制性規(guī)定，首先應(yīng)當(dāng)在效力性強(qiáng)制性規(guī)定和管理性強(qiáng)制性規(guī)定所保護(hù)的法益類型、違法行為的法律后果及交易安全保護(hù)等因素的基礎(chǔ)上對案件的所有事實(shí)進(jìn)行整體判斷，主要從以下幾個(gè)方面考慮：

（1）對外出租劃撥用地是否進(jìn)行批準(zhǔn)備案

部分法院認(rèn)為劃撥土地系國有資產(chǎn)，租賃時(shí)應(yīng)當(dāng)經(jīng)土地管理部門和房產(chǎn)管理部門批準(zhǔn)，該規(guī)定目的在于避免國有資產(chǎn)的不當(dāng)使用，應(yīng)為效力性強(qiáng)制性規(guī)定。劃撥土地租賃時(shí)未經(jīng)批準(zhǔn)，違反了強(qiáng)制性規(guī)定，損害國家利益，案涉《租賃合同》進(jìn)而無效。但同時(shí)存在另一種情況，如租賃合同的簽署是在相關(guān)政府政府部門的參與下簽訂，且符合相關(guān)政策規(guī)定，有利于當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生保障，并不損害國家利益和社會(huì)公共利益，租賃合同有效 。

（2）收取的租金是否上交國庫

根據(jù)《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第五十六條之規(guī)定， 要求房屋所有權(quán)人將收取租金中所含土地收益上繳國家。

（3）是否改變劃撥用地的用途

《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十四條和四十五條的立法目的是為了制止違法違規(guī)用地行為，以審批來限制劃撥土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和使用對土地用途進(jìn)行監(jiān)管，防止交易方逃避繳納土地出讓金，損害國家利益。如果在出租劃撥土地使用權(quán)時(shí)，案涉單位將科研教育等公益性土地的用途變更為商業(yè)用地，可以推測涉案單位在出租劃撥土地使用權(quán)時(shí)主觀上是惡意的，其出租劃撥土地使用權(quán)侵害了國家利益和社會(huì)公共利益，造成國家財(cái)產(chǎn)的損失。反之，不應(yīng)片面地認(rèn)定所有出租劃撥土地的行為，均侵害了社會(huì)公共利益，進(jìn)而導(dǎo)致合同無效。

綜上，相關(guān)單位擅自將未經(jīng)批準(zhǔn)的劃撥土地進(jìn)行出租的，并非當(dāng)然導(dǎo)致合同無效。但若在租賃土地時(shí)改變了土地性質(zhì)、未對租賃事實(shí)向有關(guān)部門報(bào)備，租金未上繳國庫，則存在被法院認(rèn)定《租賃合同》無效的可能性。

根據(jù)《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十六條“：對未經(jīng)批準(zhǔn)擅自轉(zhuǎn)讓、出租 、抵押劃撥土地使用權(quán)的單位和個(gè)人，市、縣人民政府土地管理部門應(yīng)當(dāng)沒收其非法收入，并根據(jù)情節(jié)處以罰款 ”同時(shí)，根據(jù)《國家土地管理局關(guān)于執(zhí)行<城市房地產(chǎn)管理法>和國務(wù)院55號(hào)令有關(guān)問題的批復(fù)》（國地批〔1996〕 89號(hào)）第六條：“......當(dāng)事人未經(jīng)批準(zhǔn)， 擅自將劃撥土地使用權(quán)連同地上建筑物出租的,應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其租賃行為違反國務(wù)院55號(hào)令第四十四、四十五條的規(guī)定，應(yīng)按照國務(wù)院55號(hào)令第四十六條的規(guī)定給予行政處罰 。”之規(guī)定，在討論完《租賃合同》是否有效問題后，筆者提示若相關(guān)單位未經(jīng)批準(zhǔn)出租劃撥用地的，存在被相關(guān)部門進(jìn)行行政處罰的風(fēng)險(xiǎn) 。