作者：張楠

一、舊礦法下的困境 SHUREN LAWYER/

礦業(yè)權(quán)的性質(zhì)較為復(fù)雜，雖然《民法典》與《礦產(chǎn)資源法》均明確其為用益物權(quán)，具有私法屬性。但權(quán)利人在行使礦業(yè)權(quán)的過程中，又不可避免地影響礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)、相鄰關(guān)系人環(huán)境權(quán)益等國家或他人利益。為防止其他關(guān)聯(lián)利益遭受侵害，國家不得不出面監(jiān)管。如此造就了礦業(yè)權(quán)兼具民事物權(quán)屬性和行政許可特性。

針對行政許可的特性，除了舊礦法第十三條以及第十六條明確了勘察許可證和采礦許可證需要前置審批許可的要求外，更有《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》（國務(wù)院令240號）和《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》（國務(wù)院令241號）進(jìn)一步規(guī)定了勘查許可證、采礦許可證申請審批的條件和程序和登記辦理。礦業(yè)權(quán)的行政許可從明確要求到實際審批履行程序都具有具體的規(guī)定。

針對民事物權(quán)屬性，1986年《民法通則》明確國家保護(hù)合法的采礦權(quán)。2000年國土資源部《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》（國土資發(fā)〔2000〕309號）明確“探礦權(quán)、采礦權(quán)為財產(chǎn)權(quán)，統(tǒng)稱為礦業(yè)權(quán)”。2007年《物權(quán)法》“用益物權(quán)編”中規(guī)定，依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)等權(quán)利受法律的保護(hù)。2020年《民法典》同樣規(guī)定：依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)受法律保護(hù)。上述法律法規(guī)規(guī)定明確了礦業(yè)權(quán)的物權(quán)屬性。雖然在私法不斷變遷的過程中，礦業(yè)權(quán)的物權(quán)屬性部分也越來越得到重視，但在新礦法頒布之前沒有專門規(guī)定礦業(yè)權(quán)物權(quán)登記制度。實踐中，主管部門向礦業(yè)權(quán)人頒發(fā)的證書在作為行政許可證的同時，也將其作為物權(quán)證書。

這讓勘查許可證和開采許可證作為權(quán)利表彰，帶有財產(chǎn)權(quán)登記與行政許可的雙重屬性。但物權(quán)與行政許可在獲得程序上的差異以及物權(quán)與行政許可性質(zhì)上的差異會導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)人在行使礦業(yè)權(quán)的過程中產(chǎn)生諸多不便。筆者在此簡單列舉兩個弊端。

• 第一是礦業(yè)權(quán)取得與行政許可取得的時間節(jié)點間隔較大，但明確礦業(yè)權(quán)人已獲得礦業(yè)權(quán)的憑證卻以行政許可證書為準(zhǔn)。這就導(dǎo)致了在未取得行政許可期間，礦業(yè)權(quán)無法得到法律層面的保護(hù)。

• 第二是針對部分違法的礦山開采行為，行政處罰通常是不予辦理或吊銷勘查許可證、開采許可證。如此不單單是取消了行政許可事項，還會導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)的滅失。但行政違法行為是否達(dá)到了行政機(jī)關(guān)需要對具有私權(quán)性質(zhì)的權(quán)利進(jìn)行處分的程度，其實有待商榷，因此存在處罰過當(dāng)?shù)目赡堋?/li>

關(guān)于不能將物權(quán)與行政許可一視同仁的觀點，在郴州飯壟堆礦業(yè)有限公司訴國土資源部采礦許可證糾紛再審案中進(jìn)行了明確。最高院認(rèn)為：“采礦許可證是地質(zhì)礦產(chǎn)行政主管部門代表國家向采礦權(quán)申請人頒發(fā)的、授予采礦權(quán)申請人行使采礦產(chǎn)資源權(quán)利的法律憑證，但并非唯一法律文件。采礦權(quán)人開采礦產(chǎn)資源權(quán)利的取得，雖以有權(quán)機(jī)關(guān)頒發(fā)采礦許可證為標(biāo)志，但采礦權(quán)出讓合同依法生效后即使未取得采礦許可證，也僅表明受讓人暫時無權(quán)進(jìn)行開采作業(yè)，除此之外的其他占有性權(quán)利仍應(yīng)依法予以保障。同樣，采礦許可證規(guī)定的期限屆滿，僅僅表明采礦權(quán)人在未經(jīng)延續(xù)前不得繼續(xù)開采相應(yīng)礦產(chǎn)資源，采礦權(quán)人其他依法可以獨立行使的權(quán)利仍然有效。”

二、新法的突破與挑戰(zhàn)SHUREN LAWYER/

《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》（2024修訂）第二十二條規(guī)定：“設(shè)立礦業(yè)權(quán)的，應(yīng)當(dāng)向礦業(yè)權(quán)出讓部門申請礦業(yè)權(quán)登記。符合登記條件的，礦業(yè)權(quán)出讓部門應(yīng)當(dāng)將相關(guān)事項記載于礦業(yè)權(quán)登記簿，并向礦業(yè)權(quán)人發(fā)放礦業(yè)權(quán)證書。

礦業(yè)權(quán)變更、轉(zhuǎn)讓、抵押和消滅的，應(yīng)當(dāng)依法辦理登記。

礦業(yè)權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓、抵押和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，法律另有規(guī)定的除外。

礦業(yè)權(quán)登記的具體辦法由國務(wù)院自然資源主管部門制定。”

《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》（2024修訂）第三十三條規(guī)定：“礦業(yè)權(quán)人取得礦業(yè)權(quán)后，進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘查、開采作業(yè)前，應(yīng)當(dāng)編制勘查、開采方案，報原礦業(yè)權(quán)出讓部門批準(zhǔn)，取得勘查許可證、采礦許可證。未取得許可證的，不得進(jìn)行勘查、開采作業(yè)。”

此次新礦法的修改將礦業(yè)權(quán)與行政許可的取得做了明確區(qū)分。針對礦業(yè)權(quán)，同《民法典物權(quán)編》對于不動產(chǎn)權(quán)的規(guī)定類似。明確礦業(yè)權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓、抵押和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，法律另有規(guī)定的除外。“礦業(yè)權(quán)證書”是合法擁有礦業(yè)權(quán)的憑證。新礦法第三十三條更是以“礦業(yè)權(quán)人取得礦業(yè)權(quán)后”的前后順序強(qiáng)調(diào)了“兩權(quán)”的分離。礦業(yè)權(quán)的公法性與私法性得以有效分離，為礦業(yè)權(quán)的行使提供了清晰的法律框架。

但我們應(yīng)當(dāng)關(guān)注的不僅僅是法條規(guī)定的分離，更重要的是法條背后實際執(zhí)行過程中的對整個登記管理程序的重新梳理。物權(quán)與行政許可的分離，也衍生出權(quán)利期限是否一致、權(quán)利是否可以分離等各類問題。

例如，新礦法明確探礦權(quán)的期限為五年。探礦權(quán)期限屆滿，可以續(xù)期，續(xù)期最多不超過三次，每次期限為五年。但新礦法對于勘查/開采許可證的期限則未有明確規(guī)定。許可證的期限是和礦業(yè)權(quán)證期限保持一致，還是基于行政管理需要另作規(guī)定？再比如，采礦權(quán)人是否可以將礦產(chǎn)資源開采生產(chǎn)委托給第三人，受托人以自身名義辦理采礦許可證。如果允許的話，又會衍生出如果采礦權(quán)被抵押，采礦許可證持有人是可以繼續(xù)開采生產(chǎn)還是會受到約束等等一系列問題。

這些尚待解決的問題不僅需要有法律法規(guī)明確規(guī)定，更需要規(guī)定在順應(yīng)礦業(yè)權(quán)市場化與確保礦產(chǎn)資源合規(guī)開采之間把握尺度，保持平衡。待國務(wù)院進(jìn)一步出臺登記條例、操作指引等配套政策后，礦業(yè)權(quán)登記制度的實際成效將更加清晰。
 

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