臨時(shí)用地不是一用了之：企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的修復(fù)責(zé)任
長(zhǎng)期以來(lái)，礦業(yè)用地一直是令諸多礦企頭疼的問(wèn)題，在目前的實(shí)踐中，存在著大量“礦合法，地不合法”的現(xiàn)象。為了規(guī)范礦業(yè)用地、緩解礦地矛盾，即將生效的新《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》第三十四條規(guī)定：
“勘查礦產(chǎn)資源可以依照土地管理法律、行政法規(guī)的規(guī)定臨時(shí)使用土地。露天開(kāi)采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源占用土地，經(jīng)科學(xué)論證，具備邊開(kāi)采、邊復(fù)墾條件的，報(bào)省級(jí)以上人民政府自然資源主管部門批準(zhǔn)后，可以臨時(shí)使用土地；臨時(shí)使用農(nóng)用地的，還應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定及時(shí)恢復(fù)種植條件、耕地質(zhì)量或者恢復(fù)植被、生產(chǎn)條件，確保原地類數(shù)量不減少、質(zhì)量不下降、農(nóng)民利益有保障。”
也就是說(shuō)，臨時(shí)用地制度從勘查用地拓展到了露天開(kāi)采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源用地，而后者的條件之一就是要能夠邊開(kāi)采、邊復(fù)墾；臨時(shí)使用農(nóng)用地的，還應(yīng)當(dāng)恢復(fù)種植生產(chǎn)條件。這不僅為礦業(yè)權(quán)人合法、便利用地提供了方向，也與新礦法加強(qiáng)礦產(chǎn)資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)、推動(dòng)綠色礦山建設(shè)的立法目的相一致。新礦法中專設(shè)“礦區(qū)生態(tài)修復(fù)”一章，其對(duì)生態(tài)修復(fù)工作的重視程度可見(jiàn)一斑。其中第四十七條規(guī)定：
“采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)按照經(jīng)批準(zhǔn)的礦區(qū)生態(tài)修復(fù)方案進(jìn)行礦區(qū)生態(tài)修復(fù)。能夠邊開(kāi)采、邊修復(fù)的，應(yīng)當(dāng)邊開(kāi)采、邊修復(fù)；……”
結(jié)合第三十四條來(lái)看，這就意味著，礦企臨時(shí)使用土地露天開(kāi)采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的，在開(kāi)采過(guò)程中就應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格根據(jù)其經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)的礦區(qū)生態(tài)修復(fù)方案開(kāi)展土地復(fù)墾工作。
由于新礦法第三十四條關(guān)于臨時(shí)用地的規(guī)定是對(duì)于我國(guó)礦業(yè)用地制度的一項(xiàng)全新的重大突破，在其正式施行前，關(guān)于臨時(shí)使用土地與土地復(fù)墾的具體配套規(guī)定暫未出臺(tái)，我們可以參考其他現(xiàn)行有效的規(guī)定。
一、復(fù)墾的期限
《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十條規(guī)定：
“臨時(shí)用地由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門批準(zhǔn)，期限一般不超過(guò)二年；……法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。土地使用者應(yīng)當(dāng)自臨時(shí)用地期滿之日起一年內(nèi)完成土地復(fù)墾，使其達(dá)到可供利用狀態(tài)，其中占用耕地的應(yīng)當(dāng)恢復(fù)種植條件。”
第五十六條規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，臨時(shí)用地期滿之日起一年內(nèi)未完成復(fù)墾或者未恢復(fù)種植條件的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令限期改正，依照《中華人民共和國(guó)土地管理法》第七十六條的規(guī)定處罰，并由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門代為完成復(fù)墾或者恢復(fù)種植條件。”
由此可見(jiàn)，復(fù)墾義務(wù)人應(yīng)當(dāng)在臨時(shí)用地期滿之日起一年內(nèi)完成復(fù)墾工作，但這一要求是基于臨時(shí)用地期限一般不超過(guò)兩年的規(guī)定。而在新礦法背景下，兩年的臨時(shí)用地期限顯然與礦業(yè)權(quán)的期限是不匹配的，這兩者將要如何實(shí)現(xiàn)銜接還未可知，因此，對(duì)于臨時(shí)使用土地露天開(kāi)采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源所應(yīng)完成復(fù)墾工作的期限，現(xiàn)階段也還存在一個(gè)問(wèn)號(hào)。
二、復(fù)墾的驗(yàn)收
根據(jù)《土地復(fù)墾條例》，臨時(shí)用地土地復(fù)墾工程完工后，可根據(jù)國(guó)務(wù)院國(guó)土資源主管部門的規(guī)定，由土地復(fù)墾義務(wù)人向所在地縣級(jí)以上地方人民政府國(guó)土資源主管部門申請(qǐng)驗(yàn)收，接到申請(qǐng)的國(guó)土資源主管部門會(huì)同地方生態(tài)環(huán)境、林草、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村（涉及耕地的情況下邀請(qǐng)）等相關(guān)部門進(jìn)行驗(yàn)收，進(jìn)行土地復(fù)墾驗(yàn)收時(shí)應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)有關(guān)專家，查驗(yàn)復(fù)墾后的土地是否符合土地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)及土地復(fù)墾方案的要求。
《自然資源部辦公廳關(guān)于明確存量采礦用地復(fù)墾修復(fù)土地驗(yàn)收有關(guān)要求的通知》（自然資辦發(fā)〔2023〕26號(hào)）對(duì)于復(fù)墾修復(fù)土地驗(yàn)收工作的驗(yàn)收核實(shí)內(nèi)容作出了規(guī)定，主要包括3個(gè)方面：一是審查項(xiàng)目合法合規(guī)性，重點(diǎn)對(duì)是否符合國(guó)家法律法規(guī)及相關(guān)政策、復(fù)墾修復(fù)后的土地是否符合相關(guān)規(guī)劃及管控要求、納入驗(yàn)收范圍的土地是否地類清晰、權(quán)屬無(wú)爭(zhēng)議等；二是核實(shí)復(fù)墾修復(fù)前存量采礦用地情況，對(duì)于存在義務(wù)人的已辦理建設(shè)用地審批手續(xù)的采礦用地，通過(guò)國(guó)土空間用途管制監(jiān)管系統(tǒng)認(rèn)定采礦用地的范圍、地類及面積；三是核定復(fù)墾修復(fù)后地類、面積和質(zhì)量，根據(jù)年度國(guó)土變更調(diào)查成果或通過(guò)日常變更機(jī)制并經(jīng)國(guó)家核查認(rèn)定的結(jié)果，核定項(xiàng)目竣工后實(shí)施范圍內(nèi)的地類和面積，復(fù)墾為新增耕地及其他農(nóng)用地的要符合相關(guān)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和土壤環(huán)境質(zhì)量要求等。另外，各地還將結(jié)合實(shí)際，就復(fù)墾修復(fù)驗(yàn)收后土地管理制定實(shí)施細(xì)則。
2024年8月1日起，由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)發(fā)布的《煤礦土地復(fù)墾與生態(tài)修復(fù)技術(shù)規(guī)范》《金屬礦土地復(fù)墾與生態(tài)修復(fù)技術(shù)規(guī)范》《石油天然氣項(xiàng)目土地復(fù)墾與生態(tài)修復(fù)技術(shù)規(guī)范》《礦山土地復(fù)墾與生態(tài)修復(fù)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范》四項(xiàng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)正式施行，這是我國(guó)首批專門針對(duì)正在生產(chǎn)礦山土地復(fù)墾與生態(tài)修復(fù)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)生產(chǎn)礦山“邊開(kāi)采、邊修復(fù)”提出了要求，填補(bǔ)了該領(lǐng)域空白，也為礦企開(kāi)展土地復(fù)墾與生態(tài)修復(fù)工作提供了科學(xué)支撐。
三、其他規(guī)定
自然資源部關(guān)于《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法實(shí)施條例（征求意見(jiàn)稿）》第四十六條對(duì)于露天開(kāi)采礦產(chǎn)資源臨時(shí)用地作出了進(jìn)一步的規(guī)定：“露天開(kāi)采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的采掘場(chǎng)所以及為堆放采出的礦石、廢石、廢渣等需要使用土地的，經(jīng)科學(xué)論證，具備邊開(kāi)采、邊復(fù)墾條件的，經(jīng)省級(jí)以上人民政府自然資源主管部門批準(zhǔn)后，可以臨時(shí)使用土地。露天開(kāi)采前款規(guī)定以外并且屬于本地區(qū)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)的礦產(chǎn)資源，經(jīng)科學(xué)論證，具備邊開(kāi)采、邊復(fù)墾條件的，可以依照省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)規(guī)定臨時(shí)使用土地。”
本條對(duì)露天開(kāi)采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源臨時(shí)使用土地的情況進(jìn)行了細(xì)化和拓展，一方面明確了采掘場(chǎng)所和采出內(nèi)容堆放用地均可以附條件地臨時(shí)使用土地；另一方面規(guī)定了露天開(kāi)采雖不屬于戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源、但屬于本地區(qū)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)的礦產(chǎn)資源也可以根據(jù)地方性法規(guī)規(guī)定附條件地臨時(shí)使用土地。這不僅為更多類型的礦產(chǎn)開(kāi)采工作提供了因地制宜的便利條件，也更加全面地規(guī)定了需要進(jìn)行土地復(fù)墾的適用范圍。當(dāng)然，該實(shí)施條例目前還處于征求意見(jiàn)階段，最終出臺(tái)的定稿內(nèi)容可能會(huì)存在一定程度的變動(dòng)，但我們可以確定的是，無(wú)論如何，土地復(fù)墾工作都是礦企臨時(shí)用地所要關(guān)注的重點(diǎn)之一。
