關(guān)鍵詞：企業(yè)破產(chǎn)法修訂、個人破產(chǎn)、檢察監(jiān)督、府院聯(lián)動

2025年9月12日，《企業(yè)破產(chǎn)法（修訂草案）》（以下簡稱修訂草案）正式公布，全文共16章216條，在現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》136條基礎(chǔ)上，實質(zhì)新增和修改160余條，對現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》作了比較全面的修改。本所破產(chǎn)與并購團(tuán)隊第一時間組織學(xué)習(xí)研討活動，對修訂草案內(nèi)容進(jìn)行逐條分析并形成修改意見，同時整理推出本次《企業(yè)破產(chǎn)法（修訂草案）》解讀系列文章，供各方參考與交流，以期為完善我國破產(chǎn)法律制度提供樹人力量。

《企業(yè)破產(chǎn)法》自2007年施行以來，在推動經(jīng)營主體有序退出、促進(jìn)公平競爭、優(yōu)化資源配置等方面發(fā)揮了重要作用。近年來，我國市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，市場主體的數(shù)量不斷增加，企業(yè)面臨的經(jīng)營風(fēng)險也日益復(fù)雜多樣，現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》已難以適應(yīng)發(fā)展及實踐需要，主要體現(xiàn)在：

破產(chǎn)程序啟動難。根據(jù)全國人大財經(jīng)委對修訂草案的說明公布數(shù)據(jù)，2024年，全國法院審結(jié)破產(chǎn)案件超過3萬件，但在注銷企業(yè)總數(shù)中僅占0.5%左右，其原因包含社會破產(chǎn)觀念陳舊、破產(chǎn)審判力量不足、法院增設(shè)受理條件、“執(zhí)轉(zhuǎn)破”法律程序銜接存在困難等多方面。

破產(chǎn)程序周期長、效率低。實踐中，破產(chǎn)案件的審理時間普遍較長，因案因地差異極大，一些省份法院已審結(jié)的破產(chǎn)案件平均周期超過500天，有些破產(chǎn)案件審理時間長達(dá)數(shù)年，少數(shù)破產(chǎn)案件甚至超過十年未能審結(jié)。

管理人制度尚未健全。管理人業(yè)務(wù)能力不足、管理人名冊產(chǎn)生規(guī)則不統(tǒng)一、管理人選任方式待改進(jìn)、管理人履職缺乏保障、對管理人的監(jiān)管不足等，均影響當(dāng)前破產(chǎn)案件辦理質(zhì)量。

重整制度未能得到充分發(fā)揮作用。通過重整對困難企業(yè)進(jìn)行挽救是企業(yè)破產(chǎn)法的重要制度安排，但因重整資金籌集難度大、多方利益主體協(xié)調(diào)難度高、重整計劃制定和批準(zhǔn)過程復(fù)雜，企業(yè)重整本就困難重重。而現(xiàn)有制度中，重整程序?qū)鶛?quán)人、投資人保護(hù)力度不足，金融機(jī)構(gòu)、稅務(wù)機(jī)關(guān)等對重整計劃支持不夠，重整企業(yè)信用修復(fù)制度不完善，導(dǎo)致不少具有挽救價值的企業(yè)未能通過重整程序重獲新生。

個人破產(chǎn)制度缺失。自然人債務(wù)人無法通過破產(chǎn)程序?qū)崿F(xiàn)債務(wù)清理和重新開始，限制了破產(chǎn)法律制度對全體市場主體的全面保護(hù)。當(dāng)前，隨著創(chuàng)業(yè)活動的活躍，不少自然人因經(jīng)營失敗背負(fù)沉重債務(wù)，卻缺乏合法的債務(wù)解脫途徑，這不僅影響個人生活，也阻礙了經(jīng)濟(jì)活力的進(jìn)一步釋放。

本次修訂草案的公布并非“心血來潮”之舉。早在2018年，全國人民代表大會常務(wù)委員會便將企業(yè)破產(chǎn)法修訂納入立法規(guī)劃。2021年，全國人民代表大會常務(wù)委員會開展企業(yè)破產(chǎn)法執(zhí)法檢查，并形成實施情況報告。同一時期，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)率先開展個人破產(chǎn)制度試點工作。

2023年9月，第十四屆全國人民代表大會常務(wù)委員會將企業(yè)破產(chǎn)法修訂列為“任期內(nèi)擬提請審議的第一類項目”。2024年，中國共產(chǎn)黨第二十屆中央委員會第三次全體會議在決定中明確提出“健全企業(yè)破產(chǎn)機(jī)制，探索建立個人破產(chǎn)制度”。

2025年9月8日，企業(yè)破產(chǎn)法修訂草案提請第十四屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議進(jìn)行首次審議。在說明草案情況時，鐘山主任委員強(qiáng)調(diào)，草案的核心目標(biāo)是“解決實踐難題、適應(yīng)發(fā)展需求”。2025年9月12日，中國人大網(wǎng)正式公布草案全文，并面向社會公開征求意見。

本文將從本次企業(yè)破產(chǎn)法修訂草案總則篇著手解讀。總則是一部法律的綱領(lǐng)與靈魂，其修改往往標(biāo)志著根本的理念變遷。此次企業(yè)破產(chǎn)法修訂草案將接納連帶個人債務(wù)人破產(chǎn)、引入檢察監(jiān)督機(jī)制、府院聯(lián)動常態(tài)化提升至總則高度，三者共同勾勒出破產(chǎn)法的全景圖，下面從這三大亮點展開討論。

1.亮點評析：修訂草案明確將因為企業(yè)債務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任而出現(xiàn)破產(chǎn)情形的破產(chǎn)企業(yè)自然人股東納入破產(chǎn)程序適用主體范圍，對我國長期缺失的個人破產(chǎn)制度作出了回應(yīng)，是我國破產(chǎn)制度完善的一大重要突破。此舉旨在解決企業(yè)破產(chǎn)后自然人股東無限連帶責(zé)任的僵局，讓“誠實而不幸”的企業(yè)家有機(jī)會重生。

2.問題與挑戰(zhàn)：個人破產(chǎn)作為一項體系化的制度規(guī)定，不僅需要引入個人破產(chǎn)的具體情形，還需要相應(yīng)的配套規(guī)定予以支撐。本次修訂草案對個人破產(chǎn)相關(guān)規(guī)定的增補(bǔ)較少，配套的制度框架僅為修訂草案第十八條連帶個人債務(wù)人行為限制決定、第十九條連帶個人債務(wù)人的財產(chǎn)申報及披露義務(wù)、第九十八條連帶個人債務(wù)人申請重整條件，以及第一百七十四條至第一百七十六條監(jiān)督考察期、不可免除債務(wù)范圍、不予免除情形，其余均依照企業(yè)法人破產(chǎn)的規(guī)定實行，必將在具體適用時引發(fā)大量爭議。

具體體現(xiàn)在：1.受理標(biāo)準(zhǔn)模糊。企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債情況一般均可通過資產(chǎn)負(fù)債表等財務(wù)賬冊予以體現(xiàn)，而連帶個人債務(wù)人破產(chǎn)財產(chǎn)和債務(wù)如何核查，如何確定個人連帶債務(wù)人的財產(chǎn)和債務(wù)清理范圍，是僅限于與企業(yè)債務(wù)相關(guān)的連帶債務(wù)，還是涵蓋個人其他所有債務(wù)，規(guī)定并不清晰。2.程序銜接缺失。根據(jù)草案修訂內(nèi)容，企業(yè)法人進(jìn)入破產(chǎn)程序后，該企業(yè)自然人股東可依法清理債務(wù)，但如何銜接企業(yè)破產(chǎn)與個人破產(chǎn)程序，管理人職責(zé)及財產(chǎn)范圍、債權(quán)人范圍、程序如何銜接都需進(jìn)一步明確。3.監(jiān)督考察機(jī)制不完善。監(jiān)督考察的主體、方式、程序等缺乏詳細(xì)規(guī)定。在實際操作中，如何確保監(jiān)督考察的公正性和有效性，防止個人在監(jiān)督考察期間轉(zhuǎn)移財產(chǎn)、逃避債務(wù)等行為，是需要進(jìn)一步解決的問題。

修法建言：建議綜合全國各地個人破產(chǎn)法的立法實踐以及不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，對連帶個人債務(wù)人的債務(wù)清理相關(guān)規(guī)則出具相應(yīng)司法解釋，完善、建立個人債務(wù)清理配套制度并由各地結(jié)合實際情況出臺相應(yīng)的實施細(xì)則，以減少實踐中的爭議和不確定性。

1.亮點評析：賦予人民檢察院對破產(chǎn)程序的監(jiān)督權(quán)，這是破產(chǎn)程序規(guī)范化的重要標(biāo)志，為各方提供了一個強(qiáng)有力的公權(quán)力救濟(jì)渠道，有助于防范和糾正可能出現(xiàn)的程序錯誤、地方保護(hù)主義甚至司法腐敗，極大的提升了破產(chǎn)審判公信力。

2.問題與挑戰(zhàn)：（1）權(quán)力行使。人民檢察院雖被賦予破產(chǎn)程序監(jiān)督權(quán)，但監(jiān)督權(quán)的行使邊界、方式及程序等具體內(nèi)容尚待明確。例如，檢察院如何介入破產(chǎn)程序各環(huán)節(jié)，是全程參與還是選擇性監(jiān)督，事前監(jiān)督、事中監(jiān)督還是事后監(jiān)督，監(jiān)督意見對破產(chǎn)程序推進(jìn)具有何種法律效力，均需結(jié)合破產(chǎn)程序特殊性作出特殊規(guī)定。（2）權(quán)力保障。檢察院作為監(jiān)督者，與法院、管理人的信息共享、工作配合等具體機(jī)制如何展開，在破產(chǎn)程序中如何確保監(jiān)督職責(zé)。（3）效率沖突。破產(chǎn)程序中效率具有至關(guān)重要的地位，而檢察監(jiān)督的引入是否會在一定程度上影響破產(chǎn)程序的推進(jìn)效率，這也是需要關(guān)注的問題。若檢察監(jiān)督過于繁瑣或介入時機(jī)不當(dāng)，可能會延誤破產(chǎn)程序的進(jìn)行，進(jìn)而損害債權(quán)人等相關(guān)方的利益。

3.修法建言：應(yīng)當(dāng)明確檢察監(jiān)督是司法程序的最后一道防線，破產(chǎn)程序中的檢察監(jiān)督主要針對重大程序違法、損害國家利益、社會公共利益的情形，并遵循“當(dāng)事人救濟(jì)優(yōu)先”的原則，在窮盡救濟(jì)途徑后予以介入。

1.亮點評析：將實踐經(jīng)驗上升為法律原則，破解“非法律因素”梗阻，將地方政府與法院的協(xié)調(diào)機(jī)制寫入總則，為工作推進(jìn)提供明確的法律依據(jù)。破產(chǎn)案件，尤其是大型企業(yè)破產(chǎn)，遠(yuǎn)非單純的法律問題，涉及稅務(wù)、社保、工商、征信等一系列行政事務(wù)。府院聯(lián)動機(jī)制寫入總則篇，是對中國國情深刻洞察的體現(xiàn)。本次修訂草案從立法層面要求行政權(quán)力為司法主導(dǎo)的破產(chǎn)程序“開路”和“護(hù)航”，旨在系統(tǒng)性解決企業(yè)注銷、信用修復(fù)、稅收減免、職工安置等難題，一定程度上為破產(chǎn)程序的高效推行掃清體制障礙。

2.問題與挑戰(zhàn)：雖然修訂草案明確了縣級以上地方人民政府需建立破產(chǎn)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，但在具體操作層面，如何確保這一機(jī)制的有效運行仍面臨諸多挑戰(zhàn)。（1）責(zé)任主體不明確。協(xié)調(diào)機(jī)制的牽頭部門并未確定，其余配合部門之間的職責(zé)劃分、信息共享及協(xié)作流程亦并無詳細(xì)規(guī)定，實踐中易出現(xiàn)推諉扯皮、效率低下等問題。（2）協(xié)調(diào)機(jī)制未落實。破產(chǎn)事務(wù)涉及多個行政領(lǐng)域，不同部門對破產(chǎn)政策的理解和執(zhí)行可能存在差異，如何統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、形成合力，是府院聯(lián)動機(jī)制需要解決的關(guān)鍵問題。（3）干預(yù)程度難把握。破產(chǎn)程序是司法程序，如何把握“聯(lián)動”與“行政干預(yù)”的界限是本原則的核心問題，尤其是在國企破產(chǎn)案件中界限問題更為突出。（4）監(jiān)督追責(zé)待明晰。府院聯(lián)動機(jī)制的常態(tài)化運行，還需要相應(yīng)的監(jiān)督和追責(zé)機(jī)制來保障，如何對聯(lián)動效果進(jìn)行考量評估并及時調(diào)整和優(yōu)化聯(lián)動機(jī)制，地方政府的責(zé)任與不作為后果，均需細(xì)化規(guī)定。

3.修法建言：建議在總則基礎(chǔ)上，推動各地制定具體的府院聯(lián)動實施細(xì)則，建立信息共享、聯(lián)席會議等常態(tài)化平臺，明確各部門的職責(zé)、時限及評價機(jī)制，將協(xié)作機(jī)制制度化、流程化。

總則篇增加的三處修訂，“連帶個人債務(wù)人破產(chǎn)”體現(xiàn)了對“人”的關(guān)懷，拓寬了法的廣度；“檢察監(jiān)督”強(qiáng)化了程序正義，增加了法的厚度；“府院聯(lián)動”破除了實踐壁壘，夯實了法的可行性。但理念革新，需要具體的程序規(guī)則來落地，期待立法組能進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)規(guī)定，讓這些具有前瞻性和開創(chuàng)性的理念能夠真正轉(zhuǎn)化為實踐中的有力工具。接下來，我們將進(jìn)入破產(chǎn)程序的起點——《申請受理篇》，看法律如何為陷入債務(wù)困境的企業(yè)和個人，開啟那扇“重生之門”或“退出之門”。

本所擁有青海省企業(yè)破產(chǎn)管理人一級資質(zhì)，是青海省破產(chǎn)管理人協(xié)會會長單位及西寧市破產(chǎn)管理人協(xié)會副會長單位。并購及破產(chǎn)團(tuán)隊自2013年組建以來，長期為不同領(lǐng)域的客戶提供企業(yè)并購重組、破產(chǎn)重整、清算、和解及公司解散清算、強(qiáng)制清算等方面的法律服務(wù)，致力于保障破產(chǎn)程序中債務(wù)人、實際控制人、投資人、債權(quán)人、職工等各方的合法權(quán)利。

近年來，本團(tuán)隊主要承辦了青海省三起上市公司重整案、青海省首例實質(zhì)合并重整案、青海省首例房地產(chǎn)企業(yè)重整案、青海省首例企業(yè)清算轉(zhuǎn)和解案等重大案件，其中西寧特鋼及關(guān)聯(lián)企業(yè)礦冶科技協(xié)同重整案獲得2023年度“全國破產(chǎn)經(jīng)典案例” 提名獎，青海鹽湖鎂業(yè)有限公司、青海鹽湖海納化工有限公司重整案當(dāng)選為2024年度“全國破產(chǎn)經(jīng)典案例”，憑借在破產(chǎn)領(lǐng)域的積累與不斷探索，律所榮獲“律新社2024年度破產(chǎn)領(lǐng)域品牌影響力律所”，團(tuán)隊多名律師入選《精品法律服務(wù)品牌指南（2024）：破產(chǎn)領(lǐng)域》律師名錄。