“人人有責(zé)、層層負(fù)責(zé)、各負(fù)其責(zé)”是新安法（指2021年修正的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》）確立的安全生產(chǎn)工作體系，要求企業(yè)建立健全從主要負(fù)責(zé)人、職能部門到一線崗位員工的全員安全生產(chǎn)責(zé)任制，嚴(yán)格落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任。其中，企業(yè)的“主要負(fù)責(zé)人”等關(guān)鍵少數(shù)是落實(shí)企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任的主要抓手，也是《“十四五”礦山安全生產(chǎn)規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱“十四五規(guī)劃”）中健全企業(yè)安全責(zé)任體系中的主要工作任務(wù)之一。

那么，如何理解新安法提到的“主要負(fù)責(zé)人”？“主要負(fù)責(zé)人”履職不到位又將面臨怎樣的法律責(zé)任？本文將結(jié)合上市公司“興業(yè)礦業(yè)”全資子公司西烏珠穆沁旗銀漫礦業(yè)有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱“銀漫礦業(yè)”）發(fā)生的一起井下車輛傷害重大生產(chǎn)安全事故，解讀新安法體系下礦山企業(yè)主要負(fù)責(zé)人的安全生產(chǎn)主體責(zé)任，也希望可以通過這篇文章，讓更多的礦業(yè)企業(yè)“一把手”關(guān)注和重視安全生產(chǎn)工作，預(yù)防和減少礦山安全事故的發(fā)生。
 

主要負(fù)責(zé)人包含法定代表人與實(shí)際控制人

新安法第五條規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負(fù)責(zé)人是本單位安全生產(chǎn)第一責(zé)任人，對(duì)本單位的安全生產(chǎn)工作全面負(fù)責(zé)。其他負(fù)責(zé)人對(duì)職責(zé)范圍內(nèi)的安全生產(chǎn)工作負(fù)責(zé)。”

根據(jù)全國人大常委會(huì)法工委與應(yīng)急管理部共同編寫的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法釋義》，生產(chǎn)經(jīng)營單位“主要負(fù)責(zé)人”的判斷標(biāo)準(zhǔn)包括以下三項(xiàng)內(nèi)容：

1本單位生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)主要決策權(quán)、最終決定權(quán)的享有者，全面領(lǐng)導(dǎo)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。

2實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)、指揮本單位生產(chǎn)經(jīng)營日?；顒?dòng)的決策人。

3能夠承擔(dān)本單位安全生產(chǎn)全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的決策人。

一般情況下，符合上述標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)主要負(fù)責(zé)人就是企業(yè)的法定代表人。法定代表人，是指依法律或章程規(guī)定代表公司/企業(yè)行使職權(quán)的負(fù)責(zé)人。對(duì)于公司制的企業(yè)，按照公司法的規(guī)定，法定代表人可以由董事長(zhǎng)、執(zhí)行董事或者經(jīng)理擔(dān)任。對(duì)于非公司制的企業(yè)，主要負(fù)責(zé)人為企業(yè)的廠長(zhǎng)、經(jīng)理、礦長(zhǎng)等企業(yè)行政“一把手”。如《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》規(guī)定：企業(yè)實(shí)行廠長(zhǎng)(經(jīng)理)負(fù)責(zé)制，廠長(zhǎng)是企業(yè)的法定代表人，對(duì)企業(yè)負(fù)有全面責(zé)任。

但在企業(yè)的實(shí)際經(jīng)營中，面臨的情況會(huì)更加復(fù)雜。通常，企業(yè)的法定代表人由董事長(zhǎng)或總經(jīng)理擔(dān)任，他們也是企業(yè)的實(shí)際控制人。但在實(shí)踐中，實(shí)際控制人不擔(dān)任企業(yè)的法定代表人或者股東，僅通過投資關(guān)系、協(xié)議或者其他安排實(shí)際支配公司行為、對(duì)公司事項(xiàng)享有實(shí)際決策權(quán)和決定權(quán)的情形也并不少見。特別是國家建立信用體系后，很多法定代表人因企業(yè)債務(wù)糾紛被納入限高行列，自此，以前被爭(zhēng)搶的“法定代表人”變成了高危身份，控股股東及實(shí)際控制人紛紛避讓，安排一些信得過的下屬或親信擔(dān)任該職務(wù)。

對(duì)此，國家礦山安全監(jiān)察局相關(guān)司負(fù)責(zé)人也曾指出，礦山實(shí)際控制人常年不在礦山安全生產(chǎn)現(xiàn)場(chǎng)，對(duì)礦山的生產(chǎn)安全狀況不了解，但他們卻又是礦山生產(chǎn)經(jīng)營工作的主要決策者和決定者，這是礦山安全生產(chǎn)主體責(zé)任落實(shí)面臨的重要挑戰(zhàn)。因此，新安法明確將實(shí)際控制人也涵攝在“主要負(fù)責(zé)人”的范圍內(nèi)，這對(duì)礦山的實(shí)際控制人來說無疑也是新的挑戰(zhàn)。“法定代表人”的身份可以通過一系列安排加以規(guī)避，但“實(shí)際控制人”的身份涵蓋了控制權(quán)、投資收益的歸屬權(quán)等實(shí)質(zhì)性權(quán)利，難以通過其他安排在繼續(xù)享有實(shí)際權(quán)利的同時(shí)規(guī)避身份。
 

主要負(fù)責(zé)人認(rèn)定的特殊情形

主要負(fù)責(zé)人對(duì)本單位安全生產(chǎn)工作全面負(fù)責(zé)，綜合考量了其作為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的最終決策者和主要事項(xiàng)決定者，對(duì)本單位生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的各個(gè)方面有能力做到統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等因素。因此新安法涵攝范圍中的主要負(fù)責(zé)人包含法定代表人和實(shí)際控制人，但是在實(shí)際認(rèn)定中，也需要結(jié)合企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營實(shí)際情況進(jìn)行綜合判斷，避免流于僵化、機(jī)械。

一般情況下，法定代表人和實(shí)際控制人就是企業(yè)的主要負(fù)責(zé)人。但是在部分公司制企業(yè)中，特別是一些大型集團(tuán)公司中常存在此類情形：集團(tuán)公司與下屬子公司的法定代表人為同一人，但其既不參與下屬子公司的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)和安全生產(chǎn)工作，也不是下屬子公司的實(shí)際控制人，各下級(jí)公司的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)和安全生產(chǎn)工作由總經(jīng)理、首席執(zhí)行官或其他實(shí)際履行經(jīng)理職責(zé)的主管人員負(fù)責(zé)。在這種情況下，生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負(fù)責(zé)人就不能僵化、機(jī)械地認(rèn)定為法定代表人。

企業(yè)中還有一種常見的特殊情形，即原本的主要負(fù)責(zé)人長(zhǎng)期缺位。比如作為主要負(fù)責(zé)人的董事長(zhǎng)或者總經(jīng)理因生病、學(xué)習(xí)培訓(xùn)等情況在一定時(shí)期內(nèi)外出，期間授權(quán)或委托其他人主持全面領(lǐng)導(dǎo)工作。如果此時(shí)發(fā)生安全生產(chǎn)違法行為或安全生產(chǎn)事故需要追究責(zé)任，而責(zé)任原因不能歸咎于長(zhǎng)期缺位的原主要負(fù)責(zé)人時(shí)，僅因其為名義上的法定代表人而被追責(zé)，既不合乎情理又有悖于立法精神。
 

銀漫礦業(yè)“2•23”井下車輛傷害重大生產(chǎn)安全事故

01事故概況

2019年2月23日8時(shí)20分許，銀漫礦業(yè)運(yùn)送人員的車輛在井下行駛過程中失控，正面碰撞躲避硐室側(cè)壁，發(fā)生井下車輛傷害重大生產(chǎn)安全事故，造成22人死亡，28人受傷。

銀漫礦業(yè)是上市公司內(nèi)蒙古興業(yè)礦業(yè)股份有限公司（以下簡(jiǎn)稱“興業(yè)礦業(yè)”，法定代表人、董事長(zhǎng)：吉興業(yè)）的全資子公司，興業(yè)礦業(yè)對(duì)銀漫公司的實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營擁有實(shí)際控制權(quán)，包括對(duì)財(cái)務(wù)運(yùn)行和資金使用的全面控制權(quán)、重要人事任免事項(xiàng)的決定權(quán)以及對(duì)安全生產(chǎn)承擔(dān)的安全監(jiān)督、檢查和管理職責(zé)。

銀漫公司與溫州建設(shè)集團(tuán)礦山工程有限公司西烏珠穆沁旗分公司（以下簡(jiǎn)稱“溫建西烏分公司”，法定代表人：張冬偉，實(shí)際控制人：接邾清）之間簽定有《2018-2019年度采掘、充填、尾礦輸送施工合同》和《2018年度外包工程安全管理協(xié)議》，約定由溫建西烏分公司承擔(dān)銀漫公司地下礦山采礦、充填、支護(hù)、掘進(jìn)及尾礦輸送等工程施工。實(shí)際作業(yè)中，溫建西烏分公司使用的運(yùn)輸車輛（即事故車輛）系法定代表人張冬偉從何福洲個(gè)人處購買的報(bào)廢改裝車輛。

02主要事故原因

經(jīng)查，事故的主要原因包括：溫建西烏分公司違規(guī)使用未取得金屬非金屬礦山礦用產(chǎn)品安全標(biāo)識(shí)、采用干式制動(dòng)器的報(bào)廢車輛向井下運(yùn)送作業(yè)人員。事故車輛駕駛?cè)瞬痪邆浯笮涂瓦\(yùn)車輛駕駛資質(zhì)，駕駛事故車輛在措施斜坡道向下行駛過程中，制動(dòng)系統(tǒng)發(fā)生機(jī)械故障，制動(dòng)時(shí)促動(dòng)管路漏氣，導(dǎo)致車輛制動(dòng)性能顯著下降。駕駛?cè)擞鲋苿?dòng)不良突發(fā)狀況處置不當(dāng)，誤操作將檔位掛入三檔，車輛失控引發(fā)事故。事故車輛私自改裝車廂內(nèi)座椅、未設(shè)置扶手及安全帶，超員運(yùn)輸，加重了事故的損害后果。

溫建西烏分公司存在的上述問題之外，溫建礦山公司、銀漫公司、興業(yè)公司因?qū)Π踩a(chǎn)工作重視程度不夠、安全管理責(zé)任落實(shí)不到位，均對(duì)事故發(fā)生負(fù)有間接責(zé)任。

03主要負(fù)責(zé)人的事故責(zé)任

事故發(fā)生后，調(diào)查組對(duì)63名有關(guān)責(zé)任人員及6家生產(chǎn)經(jīng)營單位提出了處理意見，共計(jì)22人被移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任，其中18人以重大責(zé)任事故罪定罪處罰，刑期最高者獲刑4年8個(gè)月。對(duì)事故發(fā)生負(fù)有直接、間接責(zé)任的4家生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負(fù)責(zé)人均被追究刑事責(zé)任（詳見下表），其中事故調(diào)查組雖未對(duì)銀漫礦業(yè)實(shí)際控制人興業(yè)礦業(yè)的法定代表人、董事長(zhǎng)吉興業(yè)作出追究刑事責(zé)任的處理建議，但最終吉興業(yè)仍因重大責(zé)任事故罪被定罪，僅免予刑事處罰。

礦山企業(yè)主要負(fù)責(zé)人的安全生產(chǎn)主體責(zé)任

“人命關(guān)天，發(fā)展絕不能以犧牲人的生命為代價(jià)”。這是習(xí)總書記在吉林長(zhǎng)春寶源豐禽業(yè)有限公司發(fā)生特別重大火災(zāi)事故后作出的重要指示，也是礦山企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營、發(fā)展不可逾越的紅線。對(duì)銀漫礦業(yè)“2•23”井下車輛傷害重大生產(chǎn)安全事故的處理，已經(jīng)充分體現(xiàn)了本次新安法修改的動(dòng)向，也展現(xiàn)了國家嚴(yán)格治理安全生產(chǎn)亂象的決心。

根據(jù)新安法的規(guī)定,生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負(fù)責(zé)人對(duì)本單位安全生產(chǎn)工作所負(fù)的職責(zé)包括：建立健全并落實(shí)本單位全員安全生產(chǎn)責(zé)任制，加強(qiáng)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)；組織制定并實(shí)施本單位安全生產(chǎn)規(guī)章制度和操作規(guī)程；組織制定并實(shí)施本單位安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)計(jì)劃；保證本單位安全生產(chǎn)投入的有效實(shí)施；組織建立并落實(shí)安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理雙重預(yù)防工作機(jī)制，督促檢查本單位的安全生產(chǎn)工作，及時(shí)消除生產(chǎn)安全事故隱患；組織制定并實(shí)施本單位的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案；及時(shí)、如實(shí)報(bào)告生產(chǎn)安全事故；保證本單位應(yīng)當(dāng)具備的安全生產(chǎn)條件所必需的資金投人等。

行政責(zé)任層面，新安法大幅提高了不落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任的處罰力度。企業(yè)主要負(fù)責(zé)人未履行相關(guān)安全生產(chǎn)管理職責(zé)的，行政機(jī)關(guān)可以責(zé)令改正，并處2-5萬元罰款；逾期不改正的，處5-10萬元罰款，并且可以責(zé)令企業(yè)停產(chǎn)停業(yè)整頓。發(fā)生安全事故的，主要負(fù)責(zé)人最高會(huì)罰沒上一年度全部收入，而且還要面臨承擔(dān)刑事責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)，個(gè)人單個(gè)罪名最高刑期或?qū)⑦_(dá)到15年。

筆者撰寫本文的目的，旨在提醒各礦山企業(yè)包括實(shí)際控制人、法定代表人在內(nèi)的主要負(fù)責(zé)人，在國家對(duì)安全生產(chǎn)重視等級(jí)不斷提升、立法及政策隨之做出重大調(diào)整的大背景下，礦山企業(yè)的主要負(fù)責(zé)人及經(jīng)營者們也需要更新迭代對(duì)安全生產(chǎn)的認(rèn)知體系，過往“出了事拿錢擺平”的時(shí)代已一去不復(fù)，今后需要真真切切地認(rèn)識(shí)到安全和發(fā)展不是矛盾和對(duì)立的關(guān)系，而是一體之兩翼。在企業(yè)主要負(fù)責(zé)人的日常工作中，有必要借助專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的力量對(duì)企業(yè)的安全生產(chǎn)狀況進(jìn)行全面評(píng)估，并結(jié)合相關(guān)監(jiān)管政策搭建切合企業(yè)生產(chǎn)實(shí)際的安全生產(chǎn)合規(guī)體系。只有確保在安全生產(chǎn)的前提下生產(chǎn)經(jīng)營，才能保障企業(yè)健康、持續(xù)發(fā)展，行穩(wěn)致遠(yuǎn)，同時(shí)也能保護(hù)企業(yè)主要負(fù)責(zé)人免于無意中越過紅線，遭受無妄之災(zāi)。