讓礦業(yè)人更懂法律  讓法律人更懂礦業(yè)

 

礦山，歷來(lái)是安全生產(chǎn)領(lǐng)域的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象。礦山的安全評(píng)價(jià)、認(rèn)證、檢測(cè)、檢驗(yàn)等工作可以有效幫助礦山將企業(yè)安全生產(chǎn)的關(guān)口前移，以做到心中有數(shù)、有效防范。由于此類工作專業(yè)性、技術(shù)性極強(qiáng)，要求礦山企業(yè)自身具備全方位的安全評(píng)價(jià)、認(rèn)證、檢測(cè)、檢驗(yàn)等保障能力并不現(xiàn)實(shí)，因此礦山安全生產(chǎn)必須借助專業(yè)安全中介機(jī)構(gòu)的力量，安全中介機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力和服務(wù)質(zhì)量也直接關(guān)系礦山企業(yè)的安全生產(chǎn)水平。

 

然而過(guò)往實(shí)踐中，安全中介機(jī)構(gòu)頻頻陷入造假風(fēng)波。天津港“8·12”特別重大火災(zāi)爆炸事故涉事企業(yè)安全預(yù)評(píng)價(jià)報(bào)告和安全驗(yàn)收評(píng)價(jià)報(bào)告均存在弄虛作假，第三方機(jī)構(gòu)故意隱瞞涉事企業(yè)不符合安全條件的關(guān)鍵問(wèn)題，作出了?；穫}(cāng)庫(kù)與民居距離符合規(guī)定的判斷。在礦山安全領(lǐng)域，新疆昌吉州呼圖壁縣白楊溝豐源煤礦“4·10”重大透水事故（以下簡(jiǎn)稱豐源煤礦事故）中涉及的三家安全中介機(jī)構(gòu)都存在報(bào)告失實(shí)、與實(shí)際嚴(yán)重不符的情況。

 

（詳見(jiàn)下表，另注：西安研究院：中煤科工集團(tuán)西安研究院有限公司；華宇公司：中煤科工集團(tuán)北京華宇工程有限公司；華虹公司：福州華虹智能科技股份有限公司）

 

針對(duì)安全中介機(jī)構(gòu)亂象頻發(fā)的現(xiàn)狀，監(jiān)管部門也在加大打擊力度，從2019年對(duì)安全中介機(jī)構(gòu)管理進(jìn)行系統(tǒng)性改革，到2021年新修訂的《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱“新安法”）從三個(gè)方面強(qiáng)化安全中介機(jī)構(gòu)管理，無(wú)一不體現(xiàn)出監(jiān)管部門鐵腕整治安全中介機(jī)構(gòu)亂象的決心。

 

本文擬結(jié)合新安法的最新要求，從資質(zhì)管理、責(zé)任劃分兩個(gè)核心問(wèn)題入手，解讀新安法體系下安全中介機(jī)構(gòu)的安全生產(chǎn)責(zé)任，及礦山企業(yè)對(duì)安全中介機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的安全管理義務(wù)。

 

強(qiáng)化安全中介機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理

 

為保證安全中介機(jī)構(gòu)具備相應(yīng)的技術(shù)水平和管理能力，安全相關(guān)法律法規(guī)對(duì)安全中介機(jī)構(gòu)的資質(zhì)管理十分嚴(yán)格。安全生產(chǎn)法自立法之初就要求安全中介機(jī)構(gòu)必須具備國(guó)家規(guī)定的資質(zhì)。近年來(lái)，查處、打擊無(wú)資質(zhì)機(jī)構(gòu)也是各地監(jiān)管部門的重點(diǎn)工作之一。不過(guò)，在安全中介機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理問(wèn)題上，最突出的問(wèn)題并非有無(wú)資質(zhì)，而是“掛靠”亂象。掛靠分為兩種：

 

一種是機(jī)構(gòu)出租出借資質(zhì)，俗稱資質(zhì)掛靠，是機(jī)構(gòu)對(duì)機(jī)構(gòu)。例如不具備煤礦安全評(píng)價(jià)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)，以擁有相應(yīng)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)的名義簽訂合同后自行承接業(yè)務(wù)，并向被借用資質(zhì)的機(jī)構(gòu)支付一定的“租借”費(fèi)。

另一種是人員出借資格證書(shū)，俗稱證書(shū)掛靠，是人員對(duì)機(jī)構(gòu)。例如不具備煤礦安全評(píng)價(jià)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)，向擁有相應(yīng)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)“借用”幾名具有煤礦安全評(píng)價(jià)資質(zhì)證書(shū)的人員，利用其證書(shū)辦理機(jī)構(gòu)資質(zhì)。

 

對(duì)此，新安法第七十二條明確增加了“不得租借資質(zhì)、掛靠”的內(nèi)容，以打擊掛靠亂象。2021年5月15日，應(yīng)急管理部印發(fā)《安全評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)行為專項(xiàng)整治方案》，全面清理整頓安全中介機(jī)構(gòu)，結(jié)合整治工作后公布的五起典型違規(guī)案例，除資質(zhì)的有無(wú)外，監(jiān)管部門對(duì)安全中介機(jī)構(gòu)的資質(zhì)管理主要考察以下三個(gè)方面：

 

1、有無(wú)保持安全評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)資質(zhì)條件

2021年7月，內(nèi)蒙古自治區(qū)呼和浩特市應(yīng)急管理局檢查發(fā)現(xiàn)一安全中介機(jī)構(gòu)存在如下違法行為：

（1）2021年2-3月期間，該公司專職安全評(píng)價(jià)師數(shù)量不足30人，未能保持安全評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)資質(zhì)條件；

（2）項(xiàng)目組組成人員不符合安全評(píng)價(jià)項(xiàng)目專職安全評(píng)價(jià)師專業(yè)能力配備標(biāo)準(zhǔn)；

（3）未按照有關(guān)規(guī)定在網(wǎng)上公開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)圖像影像資料；

（4）未在開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)技術(shù)服務(wù)前七個(gè)工作日內(nèi)書(shū)面告知項(xiàng)目實(shí)施地資質(zhì)認(rèn)可機(jī)關(guān)；

（5）對(duì)區(qū)外安全評(píng)價(jià)報(bào)告底數(shù)不清、評(píng)價(jià)報(bào)告處于不受控狀態(tài)。

最終，該機(jī)構(gòu)被罰款人民幣2.7萬(wàn)元，其安全評(píng)價(jià)資質(zhì)被注銷。

2、有無(wú)租借資質(zhì)或允許他人掛靠

2021年5月31日，湖南省應(yīng)急管理廳執(zhí)法人員到一安全中介機(jī)構(gòu)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)其存在如下違法行為：

（1）技術(shù)負(fù)責(zé)人資格證書(shū)掛靠（雙社保，非專職）；

（2）利用設(shè)立分公司出租出借資質(zhì)，中化恒科在全國(guó)設(shè)立了16家分公司，總公司每年對(duì)分公司收取10萬(wàn)到35萬(wàn)不等的管理費(fèi)，并對(duì)分公司承接項(xiàng)目按照60%比例抽成；

（3）未在開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)技術(shù)服務(wù)前七個(gè)工作日內(nèi)書(shū)面告知項(xiàng)目實(shí)施地資質(zhì)認(rèn)可機(jī)關(guān)。

最終，湖南省應(yīng)急管理廳作出撤銷該機(jī)構(gòu)資質(zhì)并處罰款人民幣3萬(wàn)元的行政處罰。

 

3、有無(wú)允許他人冒用自身名義出具報(bào)告

2021年6月30日，河北省張家口市應(yīng)急管理局在檢查中，發(fā)現(xiàn)一安全中介機(jī)構(gòu)對(duì)某加油站開(kāi)展危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營(yíng)許可證（延期）安全現(xiàn)狀評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)服務(wù)過(guò)程中存在如下違法行為：

（1）允許他人冒用評(píng)價(jià)項(xiàng)目組組長(zhǎng)名義在安全評(píng)價(jià)報(bào)告中簽名，涉嫌代簽；

（2）評(píng)價(jià)人員對(duì)勘驗(yàn)現(xiàn)場(chǎng)未錄制影像資料；

（3）未在開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)技術(shù)服務(wù)前七個(gè)工作日內(nèi)書(shū)面告知項(xiàng)目實(shí)施地資質(zhì)認(rèn)可機(jī)關(guān)。

最終，張家口市應(yīng)急管理局對(duì)該機(jī)構(gòu)作出給予警告并處罰款人民幣3萬(wàn)元的行政處罰。

 

從前述案例來(lái)看，監(jiān)管部門針對(duì)安全中介機(jī)構(gòu)資質(zhì)檢查的內(nèi)容日趨完善，查處形式也往往結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)檢查、突擊檢查、暗訪等多種手段，其鐵腕整治安全中介機(jī)構(gòu)掛靠亂象的決心可見(jiàn)一斑。

 

雙管齊下，整治報(bào)告失實(shí)、虛假亂象

新安法體系下，對(duì)安全中介機(jī)構(gòu)報(bào)告失實(shí)乃至虛假的治理主要從安全中介機(jī)構(gòu)和礦山企業(yè)兩方面入手：
 

1.安全中介機(jī)構(gòu)應(yīng)如實(shí)、審慎出具報(bào)告

新安法要求安全中介機(jī)構(gòu)對(duì)其作出的安全評(píng)價(jià)、認(rèn)證、檢測(cè)、檢驗(yàn)結(jié)果的合法性、真實(shí)性負(fù)責(zé)，實(shí)施服務(wù)公開(kāi)和報(bào)告公開(kāi)制度，不得出具虛假報(bào)告（第七十二條）。出具內(nèi)容失實(shí)乃至虛假報(bào)告的中介機(jī)構(gòu)，需要承擔(dān)民事、行政、刑事三方面的法律責(zé)任。
 

在民事責(zé)任方面，出具失實(shí)的報(bào)告是安全中介機(jī)構(gòu)失職的表現(xiàn)，基于雙方簽訂的委托服務(wù)協(xié)議，安全中介機(jī)構(gòu)面臨著承擔(dān)違約賠償責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。如因出具虛假證明導(dǎo)致發(fā)生安全責(zé)任事故給他人造成損害，安全中介機(jī)構(gòu)還需承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。

 

在行政責(zé)任方面，出具失實(shí)或虛假的報(bào)告面臨著被沒(méi)收違法所得、并處罰款的處罰，嚴(yán)重的還會(huì)被吊銷相應(yīng)資質(zhì)和資格，實(shí)施終身行業(yè)和職業(yè)禁入。此外，于2019年5月1日施行的《安全評(píng)價(jià)檢測(cè)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)管理辦法》要求對(duì)失信機(jī)構(gòu)和人員實(shí)行行業(yè)禁入并納入安全生產(chǎn)不良記錄“黑名單”管理，有關(guān)情況及時(shí)在資質(zhì)認(rèn)可機(jī)關(guān)的網(wǎng)站公布，并納入安全評(píng)價(jià)檢測(cè)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)信息查詢系統(tǒng)。安全生產(chǎn)不良記錄上網(wǎng)后，也會(huì)同步至國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、全國(guó)信用信息共享平臺(tái)、安全評(píng)價(jià)師查詢平臺(tái)、注冊(cè)安全工程師查詢系統(tǒng)等平臺(tái)，進(jìn)而對(duì)招投標(biāo)、投融資、參與政府采購(gòu)等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)產(chǎn)生影響。

 

在刑事責(zé)任方面，出具失實(shí)或虛假的報(bào)告主要涉及的是刑法第229條規(guī)定的提供虛假證明文件罪，最高可判處10年有期徒刑。

 

2.責(zé)任劃分：保證安全的責(zé)任仍由本單位承擔(dān)

新安法規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位為安全責(zé)任主體，保證安全生產(chǎn)的責(zé)任仍由本單位負(fù)責(zé)（第十五條）。即礦山企業(yè)委托安全中介機(jī)構(gòu)提供相關(guān)服務(wù)的，安全生產(chǎn)責(zé)任并不會(huì)隨之發(fā)生轉(zhuǎn)移，依然由礦山企業(yè)承擔(dān)。

 

實(shí)踐中，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位與安全中介機(jī)構(gòu)之間，前者處于強(qiáng)勢(shì)地位，在服務(wù)合同履行過(guò)程中擁有天然的優(yōu)勢(shì)和話語(yǔ)權(quán)，往往會(huì)將“評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)”“結(jié)論合格”（即“保過(guò)”）作為合同付款的條件。安全中介機(jī)構(gòu)為了自身利益和發(fā)展，往往會(huì)選擇在報(bào)告中含糊其辭，對(duì)企業(yè)存在的問(wèn)題避重就輕，或者干脆忽略所存在的問(wèn)題，抱著僥幸心理出具失實(shí)乃至虛假的報(bào)告。

 

除此之外，也會(huì)存在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位未向安全中介機(jī)構(gòu)提供全部真實(shí)資料、甚至故意隱瞞重要信息等情形導(dǎo)致安全中介機(jī)構(gòu)出具失實(shí)報(bào)告的情況。特別是地下礦山礦井情況復(fù)雜，安全中介機(jī)構(gòu)要查清地下具體情形十分困難，因此很容易出現(xiàn)“弄虛作假”的情況，豐源煤礦透水事故中涉及的三家安全中介機(jī)構(gòu)就涉及這一問(wèn)題。

 

有鑒于此，將安全生產(chǎn)責(zé)任主體仍然確定為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，可以在一定程度上改善企業(yè)對(duì)安全評(píng)價(jià)等工作應(yīng)付了事，重文書(shū)輕實(shí)質(zhì)的現(xiàn)狀。承擔(dān)主體責(zé)任具體表現(xiàn)在需要對(duì)安全中介機(jī)構(gòu)的資質(zhì)進(jìn)行審查和必要的管理；如實(shí)提供相關(guān)資料并按照中介機(jī)構(gòu)的報(bào)告及實(shí)際情況整改隱患；發(fā)現(xiàn)安全中介機(jī)構(gòu)存在問(wèn)題的，及時(shí)向主管部門反映。

 

從豐源煤礦透水事故案看礦山企業(yè)與安全中介機(jī)構(gòu)的安全生產(chǎn)責(zé)任

豐源煤礦事故是一起李克強(qiáng)總理親自批示，國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)掛牌督辦的重大安全事故。事故發(fā)生于2021年4月10日18時(shí)11分，共造成21人死亡，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)7067.2萬(wàn)元。

 

事實(shí)上，事故發(fā)生時(shí)，豐源煤礦理應(yīng)處于停產(chǎn)整頓狀態(tài)。新疆煤礦安全監(jiān)察局北疆監(jiān)察分局在2021年3月4日至5日對(duì)豐源煤礦進(jìn)行安全檢查后，指出豐源煤礦存在重大安全隱患，并責(zé)令豐源煤礦停產(chǎn)整頓。

 

2021年3月25日，豐源煤礦在隱患未整改完畢、未取得復(fù)工許可的情況下，擅自恢復(fù)井下掘進(jìn)作業(yè)。事故發(fā)生前，迎頭已出現(xiàn)透水征兆。4月10日，也即事故發(fā)生當(dāng)日，煤礦違章指揮、冒險(xiǎn)組織掘進(jìn)作業(yè)，在老空積水壓力和掘進(jìn)擾動(dòng)作用下，相鄰的白楊樹(shù)煤礦老空水突破有限煤柱，通過(guò)1號(hào)廢棄軌道上山潰入豐源煤礦B4W01回風(fēng)順槽，造成重大透水淹井事故。

 

事故調(diào)查報(bào)告顯示，在豐源煤礦前期的技術(shù)工作中，三家技術(shù)單位及豐源煤礦自身存在的問(wèn)題如下表所示：

 

 

從報(bào)告認(rèn)定的各自責(zé)任來(lái)看，對(duì)于安全中介機(jī)構(gòu)而言，雖然豐源煤礦提供的資料不能真實(shí)反映井下開(kāi)采情況，且存在礦山企業(yè)為節(jié)省合同費(fèi)用減少或變更驗(yàn)證鉆孔的情況，但一旦發(fā)生安全事故，安全中介機(jī)構(gòu)依然需要承擔(dān)結(jié)論與礦井實(shí)際不符、選取參數(shù)失誤、問(wèn)題性質(zhì)誤判的責(zé)任；對(duì)礦山企業(yè)而言，雖然安全中介機(jī)構(gòu)已經(jīng)出具了專業(yè)報(bào)告，但也不能背離實(shí)際和相關(guān)規(guī)定照搬照抄。簡(jiǎn)言之，就安全中介機(jī)構(gòu)出具的報(bào)告失實(shí)一事，礦山企業(yè)與中介機(jī)構(gòu)的責(zé)任之間獨(dú)立認(rèn)定，都需要承擔(dān)各自的安全責(zé)任。

 

可以說(shuō)，在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，想要規(guī)避責(zé)任只有一條獨(dú)木橋可走：唯有盡職，方可免責(zé)?；诖?，樹(shù)人律師提示礦山企業(yè)與安全中介機(jī)構(gòu)在合作中著重注意如下事項(xiàng)：

 

1、礦山企業(yè)需審查安全中介機(jī)構(gòu)的資質(zhì)條件，包括擬聘請(qǐng)的安全中介機(jī)構(gòu)是否具備安全評(píng)價(jià)、安全生產(chǎn)檢測(cè)檢驗(yàn)的基礎(chǔ)資質(zhì)，是否存在明顯的租借、掛靠資質(zhì)問(wèn)題。存在問(wèn)題的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向主管部門反映。

2、安全中介機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)本著負(fù)責(zé)、客觀、審慎的態(tài)度，出具相應(yīng)報(bào)告，應(yīng)對(duì)委托方提供的資料完整性、真實(shí)性作出審查，并及時(shí)將服務(wù)及報(bào)告予以公開(kāi)。

3、礦山企業(yè)可以借助安全評(píng)價(jià)檢測(cè)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)信息查詢系統(tǒng)等信息平臺(tái)查詢擬聘請(qǐng)安全中介機(jī)構(gòu)的資質(zhì)與執(zhí)業(yè)記錄，避免因安全中介機(jī)構(gòu)的不專業(yè)承擔(dān)額外的安全責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。

4、雙方應(yīng)在委托協(xié)議中明確委托事項(xiàng)與具體的委托范圍，并合理約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。

5、雙方均應(yīng)秉持尊重科學(xué)、尊重客觀事實(shí)的態(tài)度，避免形式主義，真正將安全生產(chǎn)工作落到實(shí)處。

 

作者介紹

盧曉武律師是樹(shù)人律師事務(wù)所合伙人，事務(wù)所管委會(huì)委員，北京片區(qū)負(fù)責(zé)人，并負(fù)責(zé)樹(shù)人礦業(yè)律師團(tuán)隊(duì)及業(yè)務(wù)。盧曉武律師為礦業(yè)聯(lián)合會(huì)法律專業(yè)委員會(huì)委員，中國(guó)礦業(yè)聯(lián)合會(huì)國(guó)際調(diào)解仲裁中心調(diào)解專家。

 

盧曉武律師在礦產(chǎn)業(yè)務(wù)領(lǐng)域深耕十余年。執(zhí)業(yè)期間為若干礦業(yè)企業(yè)提供了專業(yè)法律服務(wù)。參與黑龍礦業(yè)集團(tuán)改制重組及收購(gòu)多寶山銅礦項(xiàng)目、主辦西部礦業(yè)收購(gòu)西藏玉龍銅礦探礦權(quán)并設(shè)立西藏玉龍銅業(yè)股份有限公司項(xiàng)目、帶領(lǐng)團(tuán)隊(duì)完成“ST數(shù)碼網(wǎng)絡(luò)”吸收合并“青海鹽湖集團(tuán)”重組項(xiàng)目、帶領(lǐng)團(tuán)隊(duì)黑龍礦業(yè)集團(tuán)收購(gòu)黑龍江爭(zhēng)光巖金礦等項(xiàng)目。

 

馬延婧律師畢業(yè)于北京大學(xué)，擁有北京大學(xué)雙學(xué)士學(xué)位、法律碩士學(xué)位。從業(yè)以來(lái)曾為PICC、華潤(rùn)萬(wàn)象、風(fēng)語(yǔ)筑、慶華集團(tuán)等大型企業(yè)提供刑事專項(xiàng)法律顧問(wèn)服務(wù)，為中央軍委機(jī)關(guān)事務(wù)管理總局工程代建管理辦公室、北京市西城區(qū)公安局消防支隊(duì)、華潤(rùn)置地、華鈺礦業(yè)、盛源礦業(yè)等單位、企業(yè)提供常年顧問(wèn)法律服務(wù)，在商事?tīng)?zhēng)議解決、刑民交叉爭(zhēng)議解決及礦業(yè)企業(yè)法律服務(wù)領(lǐng)域積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。

 

 

*聲明：本文觀點(diǎn)僅作為交流討論目的，不可視為樹(shù)人律師事務(wù)所正式法律意見(jiàn)或建議。如您有任何法律問(wèn)題或需要法律服務(wù)，歡迎與本所聯(lián)系。

樹(shù)人律師事務(wù)所成立于2003年5月，系一家一體化運(yùn)營(yíng)管理的律師事務(wù)所。目前，樹(shù)人所已經(jīng)在西寧、北京、成都設(shè)有辦公室，業(yè)務(wù)遍及20多個(gè)省份，還獲得“全國(guó)優(yōu)秀律師事務(wù)所”的榮譽(yù)。

 

礦產(chǎn)資源法律服務(wù)是樹(shù)人的核心業(yè)務(wù)及優(yōu)勢(shì)法律服務(wù)領(lǐng)域，?跡遍布全國(guó)18省份和?治區(qū)，以及哈薩克斯坦、塔吉克斯坦、蒙古國(guó)、尼?利亞等資源大國(guó)，客戶包括多家礦業(yè)上市公司，提供服務(wù)的礦業(yè)類項(xiàng)目成交總額已高達(dá)900億元。

 

我們提供礦產(chǎn)資源合作勘查、礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)、礦?開(kāi)發(fā)利?、礦?基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、礦?企業(yè)并購(gòu)重組、?然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出、礦產(chǎn)資源壓覆爭(zhēng)議解決、礦?恢復(fù)治理、礦?企業(yè)投融資，以及礦?企業(yè)?常法律服務(wù)等法律服務(wù)，做到行業(yè)業(yè)務(wù)全覆蓋，扎根礦業(yè)行業(yè)，擁有業(yè)務(wù)能力突出、處事穩(wěn)健、經(jīng)驗(yàn)豐富的骨干律師團(tuán)隊(duì)，不斷提升專業(yè)水平。

 

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4月4日下午16：00 不見(jiàn)不散