行政協(xié)議無效的認(rèn)定
當(dāng)事人簽訂合同的目的是履行，而合同的效力決定了合同是否能得到履行，因此對(duì)于合同效力的審查就是合同案件審理的關(guān)鍵。行政協(xié)議作為行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，具有行政性與民事性的雙重性質(zhì)，行政協(xié)議的無效與否會(huì)影響到對(duì)行政協(xié)議訴訟的裁決，因此對(duì)其效力的認(rèn)定也是司法實(shí)踐中的一大難點(diǎn)。本文將通過相關(guān)條文解析與司法實(shí)踐案例相結(jié)合的方式探討法院對(duì)行政協(xié)議認(rèn)定無效的做法。
一、法律規(guī)定
1.《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第十二條
行政協(xié)議存在行政訴訟法第七十五條規(guī)定的重大且明顯違法情形的，人民法院應(yīng)當(dāng)確認(rèn)行政協(xié)議無效。
人民法院可以適用民事法律規(guī)范確認(rèn)行政協(xié)議無效。
行政協(xié)議無效的原因在一審法庭辯論終結(jié)前消除的，人民法院可以確認(rèn)行政協(xié)議有效。
2.《行政訴訟法》第七十五條
行政行為有實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請(qǐng)確認(rèn)行政行為無效的，人民法院判決確認(rèn)無效。
二、法條解讀
《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》對(duì)于認(rèn)定行政協(xié)議無效規(guī)定了兩種情況，即行政協(xié)議存在法律法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的重大且明顯違法情形的以及適用民事法律規(guī)范確認(rèn)行政協(xié)議無效的。
（一）對(duì)“行政協(xié)議存在法律法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的重大且明顯違法情形”的解讀
對(duì)于第一種情況中所述的“重大且明顯違法情形”，的判斷，根據(jù)相關(guān)理論研究，“重大”指行政行為內(nèi)在的“重大違法性”，即行政行為的違法瑕疵已經(jīng)達(dá)到了連信賴保護(hù)原則都無法為其進(jìn)行解釋的境地。而“明顯”指行政行為外在的“明顯違法性”，即行政行為的違法瑕疵是顯而易見的，較為容易判斷。
在司法實(shí)踐中，有不少案件是依據(jù)行政訴訟法第七十五條來確認(rèn)行政協(xié)議無效。具體來看，違反行政法律規(guī)范導(dǎo)致行政協(xié)議無效的包含以下情形：
情形1:行政機(jī)關(guān)無職權(quán)或超越職權(quán)
“法無授權(quán)不可為”，一個(gè)有效的行政協(xié)議必須具有行政協(xié)議的主體資格，行政機(jī)關(guān)未經(jīng)合法授權(quán)或超出授權(quán)范圍與行政相對(duì)人簽訂的行政協(xié)議應(yīng)認(rèn)定為無效。需要注意的是，因行政協(xié)議既有作為行政管理方式“行政性”的一面，也有作為公私合意產(chǎn)物“合同性”的一面，故簽訂行政協(xié)議的應(yīng)該是行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)以外的公民、法人、組織能夠簽訂協(xié)議但不能作為擁有行政權(quán)力的一方與行政相對(duì)人簽訂行政協(xié)議，并且簽訂行政協(xié)議的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具有簽訂行政協(xié)議的法定職權(quán)，如其沒有此項(xiàng)職權(quán)或在超越職權(quán)簽訂協(xié)議的，違反職權(quán)法定原則，則一定導(dǎo)致行政協(xié)議無效。如在“張家界市某政府房屋征收與補(bǔ)償事務(wù)中心與侯某等行政協(xié)議案”中，法院認(rèn)為被告不具有集體土地上的征收補(bǔ)償職責(zé)，故判決確認(rèn)被告張家界市某政府房屋征收與補(bǔ)償事務(wù)中心與第三人簽訂的《房屋征收補(bǔ)償協(xié)議》無效。
情形2:作為行政協(xié)議主要內(nèi)容的行政行為無效的
行政協(xié)議中，通常會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)及行政相對(duì)人雙方的權(quán)利與義務(wù)進(jìn)行約定，而在這其中，通常會(huì)要求行政機(jī)關(guān)作出某些行政行為。例如在招商引資合同中，行政機(jī)關(guān)需要在行政相對(duì)人履行一定義務(wù)后，利用其職權(quán)對(duì)行政相對(duì)人作出某些行政獎(jiǎng)勵(lì)，但如果協(xié)議約定的行政行為無效，則該行政協(xié)議亦無效。如行政協(xié)議中預(yù)定的行政行為違反法律法規(guī)等強(qiáng)制性規(guī)定的，其效力自是無效，其行政協(xié)議亦無效。
情形3:按照相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章或行政事務(wù)性質(zhì)不得訂立行政協(xié)議的
如法律法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定不得采用行政協(xié)議，或某些行政事務(wù)性質(zhì)不適合采用行政協(xié)議的，而行政機(jī)關(guān)采用該行政協(xié)議方式的，該協(xié)議無效。如在治安管理等干預(yù)行政和稅務(wù)管理等租稅領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)原則上只能采取行政處罰等方式。法律明確規(guī)定不得采用行政協(xié)議，或者按照行政事務(wù)的性質(zhì)，不適合采用行政協(xié)議的方式，則行政機(jī)關(guān)采用行政協(xié)議的方式，該協(xié)議無效。
（二）對(duì)“適用民事法律規(guī)范確認(rèn)行政協(xié)議無效”的解讀
在我國，關(guān)于合同無效的民事法律規(guī)范主要是《民法典》第一百四十四條、第一百四十六條、第一百五十三條、第一百五十四條。
● 第一百四十四條規(guī)定
“無民事行為能力人實(shí)施的民事法律行為無效。”
● 第一百四十六條規(guī)定
“行為人與相對(duì)人以虛假的意思表示實(shí)施的民事法律行為無效。以虛假的意思表示隱藏的民事法律行為的效力，依照有關(guān)法律規(guī)定處理。”
● 第一百五十三條規(guī)定
“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律行為無效。但是，該強(qiáng)制性規(guī)定不導(dǎo)致該民事法律行為無效的除外。違背公序良俗的民事法律行為無效。”
● 《民法典》第一百五十四條規(guī)定
“行為人與相對(duì)人惡意串通，損害他人合法權(quán)益的民事法律行為無效。”在司法實(shí)踐中，人民法院嚴(yán)格按照上述規(guī)定審理行政協(xié)議案件，確定相關(guān)行政協(xié)議有效與否。”
綜上，法院在審理行政協(xié)議案件確定其效力時(shí)，人民法院在審理行政協(xié)議效力認(rèn)定的案件時(shí)，首先要根據(jù)行政訴訟法規(guī)定的無效情形進(jìn)行審查，此外，還要遵從相關(guān)民事法律規(guī)范對(duì)于合同效力認(rèn)定的規(guī)定。
在“濮陽市華龍區(qū)某公司與濮陽市城市管理局、河南省濮陽市人民政府行政協(xié)議案”這一公報(bào)案例中，法院認(rèn)為，被訴協(xié)議約定了某公司在濮陽市特許經(jīng)營管道燃?xì)獾膮^(qū)域、年限等內(nèi)容。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，濮陽市城管局具有負(fù)責(zé)濮陽市包括城市供氣在內(nèi)的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理工作的職權(quán)。根據(jù)《建設(shè)部關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見〉的通知》中關(guān)于“城市市政公用行業(yè)主管部門代表城市政府與被授予特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)簽訂特許經(jīng)營合同”的規(guī)定，濮陽市城管局作為城市市政公用行業(yè)主管部門，與某公司簽訂被訴協(xié)議，具有法律依據(jù)，因此，該協(xié)議不存在“簽訂主體沒有行政主體資格或者超越法定權(quán)限”的情形。此外，該協(xié)議中也不存在《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第九十九條規(guī)定的“減損權(quán)利或者增加義務(wù)的行政行為沒有法律規(guī)范依據(jù)”“行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實(shí)施”或者其他重大且明顯違法的情形。因此，本院認(rèn)為，被訴協(xié)議不存在《中華人民共和國行政訴訟法》第七十五條規(guī)定的無效情形，以及協(xié)議簽訂時(shí)有效的《中華人民共和國合同法》第五十二條規(guī)定的無效情形，對(duì)某公司確認(rèn)協(xié)議無效的訴求予以駁回。
五、結(jié)語
從司法實(shí)踐中來看，人民法院在審理行政協(xié)議案件判斷協(xié)議效力時(shí)，不僅需要從行政訴訟法規(guī)定的無效情形進(jìn)行審查，還要根據(jù)相關(guān)民事法律規(guī)范對(duì)于合同效力進(jìn)行認(rèn)定核查是否存在協(xié)議無效的情形。因此，無論是作為行政協(xié)議的行政機(jī)關(guān)一方或是行政相對(duì)人一方，都需要在簽訂行政協(xié)議時(shí)對(duì)此盡到審慎核查義務(wù)，以免在協(xié)議履行過程中發(fā)生爭議，造成不必要的損失。
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作者介紹
周紹雯律師，主要從事規(guī)范性文件合法性審查、立法項(xiàng)目等政府法律服務(wù)項(xiàng)目。為青海省住房與城鄉(xiāng)建設(shè)廳、青海省林業(yè)和草原局、中國人民銀行西寧中心支行等政府機(jī)關(guān)提供日常法律服務(wù)。曾參與《青海省生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》《青海省枸杞產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例》等立法項(xiàng)目。目前正在從事立法專項(xiàng)工作以及省林草局、省住建廳等常年客戶的常年法律服務(wù)工作。
