游必有“方”——旅游建設(shè)用地知多少
根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)“十四五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃的通知》，旅游業(yè)作為我國踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的重要領(lǐng)域，作為傳承弘揚中華文化的重要載體，作為促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要推動力，自疫情防控措施放開以來重新恢復(fù)了生機活力，當(dāng)前社會即將進入大眾旅游的時代。而企業(yè)要適應(yīng)“十四五”規(guī)劃，發(fā)展旅游業(yè)，首要任務(wù)便是解決旅游建設(shè)用地問題。
本文將通過對國家法律法規(guī)及案例的解析，梳理旅游建設(shè)用地的相關(guān)內(nèi)容，協(xié)助旅游企業(yè)規(guī)避相關(guān)風(fēng)險。
一、我國現(xiàn)行土地分型
判斷何種類型的土地可以作為旅游用地開發(fā)，首先要了解我國土地的分類，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》，我國的土地目前大致分為三類，包括農(nóng)用地、建設(shè)用地以及未利用地，具體含義如下：
農(nóng)用地：直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等。
建設(shè)用地：指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等。
未利用地：指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地。
二、可以作為旅游建設(shè)用地的土地類型
（一）農(nóng) 用 地
我國對于規(guī)模大的農(nóng)用地用作旅游項目的，一般要求不得改變農(nóng)用地的土地權(quán)利性質(zhì)，即農(nóng)用地仍按照農(nóng)用地管理，但可以由相關(guān)當(dāng)事人針對農(nóng)用地用作旅游項目等經(jīng)濟問題進行協(xié)商，可以共同參與經(jīng)營、分享項目收益，同時也減少了開發(fā)旅游項目的成本。
但是基于我國土地的特殊性質(zhì)以及對保護農(nóng)田耕地的特別要求，目前在農(nóng)用地用作旅游項目上也存在一些限制條件，主要是對于生態(tài)保護紅線區(qū)域、永久基本農(nóng)田、耕地等非經(jīng)營性用地實施嚴(yán)格的保護措施。據(jù)此國家各部門出臺了相應(yīng)的政策來限制旅游用地的使用，如《關(guān)于保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知》（自然資發(fā)〔2021〕16號）、《關(guān)于推動露營旅游休閑健康有序發(fā)展的指導(dǎo)意見》（文旅資源發(fā)〔2022〕111號）、《關(guān)于加強生態(tài)保護紅線管理的通知（試行）》（自然資發(fā)〔2022〕142號）、《關(guān)于推動文化產(chǎn)業(yè)賦能鄉(xiāng)村振興的意見》（文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)〔2022〕33號）等。
因此對于涉及生態(tài)保護紅線區(qū)域、永久基本農(nóng)田以及耕地的土地，在用作旅游建設(shè)時存在較多限制，一般不建議以上述土地開展旅游開發(fā)項目。
（二）建 設(shè) 用 地
我國對于建設(shè)用地規(guī)劃用途較廣，部分建設(shè)用地的用途還存在不明確等問題，建設(shè)用地用作旅游用地的，需要符合當(dāng)?shù)匾约皣衣糜我?guī)劃的要求，且不得觸碰上述生態(tài)保護紅線。一般來說，可采取劃撥方式或招拍掛的方式取得相應(yīng)用地，并要按照《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》辦理相關(guān)規(guī)劃手續(xù)。我國較為鼓勵建設(shè)用地用作旅游項目，同時還支持以長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合方式供應(yīng)旅游項目建設(shè)用地，發(fā)展旅游業(yè)。
（三）未 利 用 地
我國對于使用未利用地、廢棄地、邊遠海島等土地建設(shè)旅游項目持鼓勵、支持的態(tài)度。我國未利用地主要包括荒山、荒溝、荒丘、荒灘（四荒地）、垃圾場、廢棄礦山、石漠化土地等閑置、廢棄用地，在取得上述用地作為旅游建設(shè)時，一般采取政府出讓的方式。同時國家還支持開發(fā)旅游項目與土地復(fù)墾相結(jié)合，鼓勵土地權(quán)利人自行復(fù)墾開發(fā)垃圾場、廢棄礦山等歷史遺留損毀土地建設(shè)的旅游項目。
對于政府收回或征收的歷史遺留損毀土地，在取得時一般通過招標(biāo)拍賣掛牌方式，從而作為新的土地使用權(quán)人和復(fù)墾投資主體，開發(fā)建設(shè)旅游項目。而對于規(guī)模大的未利用地用作旅游建設(shè)項目的，仍由現(xiàn)有的土地權(quán)利人使用和管理，不改變該地的土地用地用途，但是可通過承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)等方式用作旅游開發(fā)，建設(shè)旅游項目。
三、典型案例分析
根據(jù)前述對有關(guān)旅游建設(shè)項目用地的類型了解，旅游企業(yè)在選取旅游用地前，還需要關(guān)注相關(guān)土地的具體用途類型，審查土地是否屬于建設(shè)用地，非建設(shè)用地的能否轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地開發(fā)旅游項目，不能轉(zhuǎn)化的農(nóng)用地能否作為旅游項目開發(fā)等。本所律師將通過相關(guān)案例，對有關(guān)旅游用地的使用限制進行闡述并分析得出相應(yīng)觀點。
案件名稱：深圳粵三農(nóng)環(huán)境建設(shè)有限公司、吳存斌等合同糾紛民事申請再審案
審理法院：廣東省高級人民法院
案號：（2019）粵民申13482號
裁判日期：2021年4月16日
事 實 背 景
粵三農(nóng)公司與荷花公司就共同合作開發(fā)橋頭繽紛四季花海項目達成一致合意并簽訂《東莞市橋頭鎮(zhèn)荷蘭產(chǎn)業(yè)園北區(qū)（橋頭鎮(zhèn)繽紛四季花海）開發(fā)協(xié)議》，約定荷花公司提供案涉土地，粵三農(nóng)公司提供資金，雙方在案涉土地打造成一項都市農(nóng)業(yè)觀光園（集吃、住、游、樂、購為一體的休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游項目）?！稏|莞市橋頭鎮(zhèn)橋頭花海可行性研究報告（2017-2018）》顯示，粵三農(nóng)公司除在案涉土地上建水果、荷花蓮藕基地及花卉觀光園外，還需要建設(shè)農(nóng)耕文化館、沙灘浴場、戶外活動拓展基地、文化廣場、服務(wù)設(shè)施（主題美食街、購物、服務(wù)等）、原創(chuàng)世界童話樂園、戶外KTV天地、大型水上表演、跑馬場、婚慶文化廣場等設(shè)施。后因雙方合作產(chǎn)生分歧，荷花公司要求粵三農(nóng)公司支付其土地占有使用費，并承擔(dān)造成的損失，同時要求單方解除《開發(fā)協(xié)議》。
法 院 觀 點
關(guān)于案涉合同的效力問題。
雙方簽訂的案涉《開發(fā)協(xié)議》名為農(nóng)業(yè)觀光園，實為建設(shè)大型娛樂休閑游樂場。我國土地利用總體規(guī)劃中，農(nóng)用地必須用于農(nóng)業(yè)用途，不得進行非農(nóng)建設(shè)，而粵三農(nóng)公司使用案涉土地用途明顯不符合農(nóng)業(yè)用途，屬于非農(nóng)建設(shè)。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第四條規(guī)定，“國家實行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護……使用土地的單位和個人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。”該法第十二條規(guī)定，“依法改變土地權(quán)屬和用途的，應(yīng)當(dāng)辦理土地變更登記手續(xù)”。粵三農(nóng)公司及荷花公司將農(nóng)業(yè)地變更用途，用作非農(nóng)建設(shè)，違反了上述強制性法律規(guī)定，二審法院認(rèn)定《開發(fā)協(xié)議》屬于無效合同并無不當(dāng)。粵三農(nóng)公司主張案涉《開發(fā)協(xié)議》有效缺乏法律依據(jù)，本院不予采納。
觀 點 分 析
對于使用農(nóng)用地、未利用地開發(fā)旅游項目的，首先要根據(jù)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、未利用地開發(fā)的指標(biāo)、規(guī)劃，判斷是否能將農(nóng)用地、未利用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地開發(fā)旅游項目。超出農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)或者不在規(guī)劃范圍內(nèi)的土地，在不改變土地用途的情況下，旅游企業(yè)還是可以適當(dāng)開發(fā)與農(nóng)業(yè)相關(guān)的旅游項目，如種植、觀光、鄉(xiāng)村風(fēng)光建設(shè)基地等設(shè)施。但對于非農(nóng)業(yè)建設(shè)項目，如建設(shè)旅游娛樂設(shè)施、文化娛樂廣場、表演舞臺、商場等娛樂經(jīng)營性設(shè)施的，屬于違反了農(nóng)業(yè)用地的土地用途，那么即使旅游企業(yè)與集體組織通過承包、聯(lián)營等合作形式對該農(nóng)用地進行了開發(fā)，雙方簽訂的合作協(xié)議仍會因違反強制性效力性法律規(guī)定而被認(rèn)為無效。
故，對于開展旅游建設(shè)的企業(yè)，在取得相關(guān)可用作旅游的用地前，應(yīng)仔細判斷用于旅游開發(fā)的農(nóng)用地、未利用地是否有轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的規(guī)劃、指標(biāo)，在不改變農(nóng)用地的土地用途時，應(yīng)盡量避免在農(nóng)用地上進行非農(nóng)旅游建設(shè)，保證簽訂的土地承包、流轉(zhuǎn)等合作協(xié)議合法有效，按照土地類型開發(fā)相應(yīng)旅游項目設(shè)施，順利開展旅游建設(shè)。
下期，讓我們一起了解一下不同類型的土地如何取得。
作者介紹
董文楠，樹人律師事務(wù)所主辦律師。致力于公司法人治理、國資監(jiān)管、融資擔(dān)保、旅游企業(yè)法律風(fēng)險防控等方面的法律業(yè)務(wù)。先后參與青海省投資集團有限公司破產(chǎn)重整、青海機電國有控股有限公司法務(wù)內(nèi)審、鹽湖股份職工持股規(guī)范、青海省西海煤炭開發(fā)有限責(zé)任公司混改、青海省工程咨詢中心審計整改、青海省勝利賓館有限公司改革脫困、青海省國有經(jīng)營性資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管等多個專項法律服務(wù)。
張智齊樹人律師事務(wù)所西寧常法中心律師助理，主要從事公司治理、企業(yè)合規(guī)、風(fēng)險規(guī)避、企業(yè)產(chǎn)權(quán)重組等法律業(yè)務(wù)，現(xiàn)為青海省青海湖旅游發(fā)展集團有限公司、青海省旅游投資集團股份有限公司、青海金泰融資擔(dān)保有限公司、青海省勝利賓館有限公司等多家企業(yè)提供常年法律服務(wù)。
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