游必有“方”——風景名勝區(qū)旅游建設(shè)項目用地相關(guān)規(guī)定
前兩篇講述了有關(guān)旅游建設(shè)用地類型與取得程序，而其中作為自然景觀、人文景觀較為集中的風景名勝區(qū)，一直以來是由國家統(tǒng)一管理、嚴格保護的旅游區(qū)域，多為國家特有且珍稀的不可再生資源。因此，旅游企業(yè)在建設(shè)開發(fā)風景名勝區(qū)旅游項目時，在符合我們前述所講旅游用地取得的一般性規(guī)定的基礎(chǔ)上，還需著重注意有關(guān)風景名勝區(qū)的特殊規(guī)定。
注：本篇僅探討風景名勝區(qū)旅游建設(shè)項目用地相關(guān)制度，不對其他審批、基建、環(huán)保、品宣等環(huán)節(jié)做評析。
一、風景名勝區(qū)概述及設(shè)立意義
風景名勝區(qū)作為自然景觀與人文景觀的整合區(qū)域，能夠反映出整個自然生態(tài)的發(fā)展變化過程與人文歷史的演變進程，使得前來旅游、觀賞的人們在獲得內(nèi)心通透愉悅的同時，也能體會到自然狀態(tài)與歷史原貌，不論是對經(jīng)濟發(fā)展建設(shè)，還是對歷史文化教育均具有非凡的意義。
旅游企業(yè)作為發(fā)展國家旅游業(yè)的社會中堅力量，不但背負著促進旅游業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的社會重任，而且承擔著對歷史與現(xiàn)代文化教育、自然景觀保護的歷史責任。因此，對于涵括自然景觀與人文景觀的風景名勝區(qū)域，旅游企業(yè)更加有責任也有義務(wù)合法合規(guī)的進行建設(shè)運營。
二、風景名勝區(qū)旅游項目建設(shè)用地的相關(guān)規(guī)定
（一）需符合旅游用地規(guī)劃
根據(jù)前篇對旅游用地取得的土地類型、取得方式及程序的講述，旅游企業(yè)若要取得風景名勝區(qū)域的旅游用地，首先以建設(shè)用地為主，同時還要避免用地涉及生態(tài)保護區(qū)域紅線、永久基本農(nóng)田及耕地等非經(jīng)營性用地；其次要符合當?shù)赜嘘P(guān)政府部門的規(guī)劃編制，在旅游規(guī)劃的范疇內(nèi)將取得的土地用作旅游開發(fā)。
（二）需符合風景名勝區(qū)規(guī)劃管理
在我國，旅游企業(yè)在取得旅游用地后，應(yīng)當符合旅游項目所在地有關(guān)政府部門的旅游規(guī)劃編制，作為風景名勝區(qū)的旅游用地，還需要符合有關(guān)風景名勝區(qū)的規(guī)劃管理。而風景名勝區(qū)在有關(guān)政府部門編制規(guī)劃前，還需要由有關(guān)部門申請設(shè)立，主要包括國家級風景名勝區(qū)與省級風景名勝區(qū)。
雖然自然資源部于2023年3月23日發(fā)布的《關(guān)于加強國土空間詳細規(guī)劃工作的通知》中有關(guān)風景名勝區(qū)詳細規(guī)劃的要求與現(xiàn)存《風景名勝區(qū)條例》的詳細規(guī)劃存在模糊不清的現(xiàn)象，但旅游企業(yè)開發(fā)建設(shè)旅游項目時，仍需依照當?shù)卣块T對風景名勝區(qū)規(guī)劃的調(diào)整確定用地范圍。
（三）風景名勝區(qū)用地的取得方式
目前我國對于風景名勝區(qū)本著以有效保護、合理利用為原則，禁止將風景名勝區(qū)域內(nèi)的自然資源與人文資源出讓給任何單位或個人經(jīng)營的。但對于風景名勝區(qū)域內(nèi)屬于建設(shè)用地或經(jīng)過農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)后，更改為建設(shè)用地的，旅游企業(yè)可以按照建設(shè)用地出讓的方式取得土地使用權(quán)用作旅游開發(fā)；屬于集體建設(shè)用地的，旅游企業(yè)可以與相關(guān)集體進行協(xié)商，通過承包、出讓等方式取得集體建設(shè)用地使用權(quán)，從而在風景名勝區(qū)內(nèi)依照風景名勝區(qū)的總體與詳細規(guī)劃開發(fā)建設(shè)旅游項目。
三、風景名勝區(qū)進行旅游開發(fā)的用地限制
（一）禁止性要求
風景名勝區(qū)域內(nèi)的用地一般系國家或省內(nèi)重點保護的人文資源和自然資源，受到嚴格保護，不得隨意改變或破壞。而由于風景名勝區(qū)存在眾多自然野生景觀、歷史文化景觀等，旅游企業(yè)在風景名勝區(qū)內(nèi)開發(fā)旅游項目的，除旅游用地的取得限制外，還需要格外注意有關(guān)風景名勝區(qū)域內(nèi)的限制要求，主要包括：
（二）經(jīng)批準可開發(fā)建設(shè)的項目
由于對風景名勝區(qū)的特殊嚴格保護，國家還建立了風景名勝區(qū)管理機構(gòu)對風景名勝區(qū)域內(nèi)的各項資源進行管控及保護。旅游企業(yè)經(jīng)相關(guān)取地程序取得風景名勝區(qū)內(nèi)的土地使用權(quán)用作旅游建設(shè)，除需遵照上述禁止性要求外，還需要符合相應(yīng)的審批或核準流程，才能從事相應(yīng)的旅游建設(shè)項目，具體為：
四、律師建議
旅游企業(yè)在旅游建設(shè)選址階段將風景名勝區(qū)納入開發(fā)計劃，無論是對經(jīng)濟效益的獲取還是對自然與人文資源的保護，均具有相應(yīng)的經(jīng)濟意義與教育宣傳意義。故，建議旅游企業(yè)在風景名勝區(qū)開展旅游項目開發(fā)時，嚴格依照相關(guān)政府部門編制的風景名勝區(qū)規(guī)劃及相關(guān)用地開發(fā)禁止、限制性規(guī)定，做好取得風景名勝區(qū)用地的內(nèi)部決策與外部審批程序，合法合規(guī)開展旅游項目建設(shè)工作。
作者介紹
董文楠，樹人律師事務(wù)所主辦律師。致力于公司法人治理、國資監(jiān)管、融資擔保、旅游企業(yè)法律風險防控等方面的法律業(yè)務(wù)。先后參與青海省投資集團有限公司破產(chǎn)重整、青海機電國有控股有限公司法務(wù)內(nèi)審、鹽湖股份職工持股規(guī)范、青海省西海煤炭開發(fā)有限責任公司混改、青海省工程咨詢中心審計整改、青海省勝利賓館有限公司改革脫困、青海省國有經(jīng)營性資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管等多個專項法律服務(wù)。
張智齊，樹人律師事務(wù)所西寧常法中心律師助理，主要從事公司治理、企業(yè)合規(guī)、風險規(guī)避、企業(yè)產(chǎn)權(quán)重組等法律業(yè)務(wù)，現(xiàn)為青海省青海湖旅游發(fā)展集團有限公司、青海省旅游投資集團股份有限公司、青海金泰融資擔保有限公司、青海省勝利賓館有限公司等多家企業(yè)提供常年法律服務(wù)。
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