閑置土地的產(chǎn)生原因錯(cuò)綜復(fù)雜，涉及規(guī)劃、制度、價(jià)格、稅收、市場(chǎng)、行政等各方面的因素。在目前的實(shí)踐中，我國(guó)對(duì)閑置土地的處理主要有以下幾種方式：1.延期開(kāi)工；2.改變土地用途、規(guī)劃條件；3.置換土地；4.征收土地閑置費(fèi)；5.無(wú)償或者有償收回土地等，這些方法都可對(duì)閑置的土地進(jìn)行處理，但很多方法在相關(guān)職能部門(mén)具體操作時(shí)難以展開(kāi)，造成現(xiàn)階段土地閑置量大、處置難的問(wèn)題。

在實(shí)踐中，導(dǎo)致土地閑置的原因可以區(qū)分為政府原因和非政府原因，而根據(jù)《閑置土地處置辦法》，不同原因?qū)е碌耐恋亻e置存在不同的處置辦法。

根據(jù)《閑置土地處置辦法》第八條、第十二條規(guī)定，因?qū)儆谡?、政府有關(guān)部門(mén)的行為造成土地閑置的，市、縣國(guó)土資源主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人協(xié)商，選擇下列方式處置：

（1）延長(zhǎng)動(dòng)工開(kāi)發(fā)期限。簽訂補(bǔ)充協(xié)議，重新約定動(dòng)工開(kāi)發(fā)、竣工期限和違約責(zé)任。從補(bǔ)充協(xié)議約定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期起，延長(zhǎng)動(dòng)工開(kāi)發(fā)期限最長(zhǎng)不得超過(guò)一年；

（2）調(diào)整土地用途、規(guī)劃條件。按照新用途或者新規(guī)劃條件重新辦理相關(guān)用地手續(xù)，并按照新用途或者新規(guī)劃條件核算、收繳或者退還土地價(jià)款。改變用途后的土地利用必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃；

（3）由政府安排臨時(shí)使用。待原項(xiàng)目具備開(kāi)發(fā)建設(shè)條件，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人重新開(kāi)發(fā)建設(shè)。從安排臨時(shí)使用之日起，臨時(shí)使用期限最長(zhǎng)不得超過(guò)兩年；     

（4）協(xié)議有償收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)；

（5）置換土地。對(duì)已繳清土地價(jià)款、落實(shí)項(xiàng)目資金，且因規(guī)劃依法修改造成閑置的，可以為國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人置換其它價(jià)值相當(dāng)、用途相同的國(guó)有建設(shè)用地進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)。涉及出讓土地的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地出讓合同，并在合同中注明為置換土地；

（6）市、縣國(guó)土資源主管部門(mén)還可以根據(jù)實(shí)際情況規(guī)定其他處置方式。除前款第四項(xiàng)規(guī)定外，動(dòng)工開(kāi)發(fā)時(shí)間按照新約定、規(guī)定的時(shí)間重新起算。

在處置閑置土地時(shí)，對(duì)是否屬于是政府原因造成土地閑置的責(zé)任認(rèn)定困難?！堕e置土地處置辦法》第八條規(guī)定，屬于政府、政府有關(guān)部門(mén)的行為造成動(dòng)工開(kāi)發(fā)延遲的，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)向市、縣國(guó)土資源主管部門(mén)提供土地閑置原因說(shuō)明材料。

同時(shí)，該辦法第四條規(guī)定，市、縣國(guó)土資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)閑置土地的調(diào)查認(rèn)定和處置工作的組織實(shí)施。上級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)對(duì)下級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)調(diào)查認(rèn)定和處置閑置土地工作進(jìn)行監(jiān)督管理。

也就是說(shuō)市、縣政府及其國(guó)土資源主管部門(mén)在閑置土地處置過(guò)程中，既要對(duì)閑置土地的認(rèn)定開(kāi)展調(diào)查，又要對(duì)認(rèn)定后的閑置土地進(jìn)行處置，存在既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的嫌疑，那么政府能否保持中立對(duì)于閑置土地的處置存在重要的影響；同時(shí)，對(duì)于屬政府、政府有關(guān)部門(mén)的行為造成動(dòng)工開(kāi)發(fā)延遲的，是由國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人提供說(shuō)明材料，而非由政府或政府有關(guān)部門(mén)調(diào)查取證，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人在閑置土地處置中一般處于弱勢(shì)一方，這無(wú)疑增加了對(duì)政府責(zé)任的認(rèn)定難度。

在湖南婁底市劍成置業(yè)有限公司訴益陽(yáng)市赫山區(qū)自然資源局、益陽(yáng)市人民政府收回國(guó)有土地使用權(quán)及行政復(fù)議案中（[2021]湘行再18號(hào)），劍成公司與益陽(yáng)市赫山區(qū)自然資源局簽訂《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，合同約定出讓土地的交付與出讓價(jià)款的繳納、土地用途、出讓年限等。

但后來(lái)因益陽(yáng)市召開(kāi)專題會(huì)議，對(duì)案涉土地重新進(jìn)行規(guī)劃，導(dǎo)致劍成公司未能及時(shí)開(kāi)工。后劍成公司也因涉案土地開(kāi)發(fā)需要重新辦理相應(yīng)手續(xù)，多次向政府有關(guān)部門(mén)出具報(bào)告請(qǐng)求延期開(kāi)工，國(guó)土管理部門(mén)亦認(rèn)可因規(guī)劃調(diào)整等問(wèn)題導(dǎo)致涉案土地不能及時(shí)動(dòng)工開(kāi)發(fā)，且市國(guó)土資源局明確表態(tài)待規(guī)劃調(diào)整等問(wèn)題處理后約定開(kāi)工日期。

但是在2018年10月26日，益陽(yáng)市赫山資源局作出閑置土地認(rèn)定書(shū)，認(rèn)定案涉地塊為閑置土地，且閑置原因?yàn)槠髽I(yè)自身原因，應(yīng)按照《閑置土地處置辦法》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處置，決定依法無(wú)償收回案涉用地使用權(quán)。劍成公司認(rèn)為案涉土地不屬于閑置土地，土地未開(kāi)發(fā)的原因不在企業(yè)自身，故將益陽(yáng)市赫山資源局訴至法院。

一審法院認(rèn)為：涉案宗地因劍成公司自身原因，導(dǎo)致土地閑置滿兩年，益陽(yáng)市赫山資源局依據(jù)《閑置土地處置辦法》第十四條第二項(xiàng)規(guī)定，無(wú)償收回國(guó)有土地使用權(quán)，適用法律正確。劍成公司不服一審判決，提起上訴，二審法院駁回劍成公司上訴，維持原判。

再審法院認(rèn)為：劍成公司因涉案土地開(kāi)發(fā)需要重新辦理相應(yīng)手續(xù)，多次向政府有關(guān)部門(mén)出具報(bào)告請(qǐng)求延期開(kāi)工，國(guó)土管理部門(mén)亦認(rèn)可因規(guī)劃調(diào)整等問(wèn)題導(dǎo)致涉案土地不能及時(shí)動(dòng)工開(kāi)發(fā)，且市國(guó)土資源局明確表態(tài)待規(guī)劃調(diào)整等問(wèn)題處理后約定開(kāi)工日期。另外，為使涉案土地盡早開(kāi)發(fā)，劍成公司積極向有關(guān)部門(mén)出具報(bào)告請(qǐng)求兩個(gè)項(xiàng)目同時(shí)啟動(dòng)，但相關(guān)部門(mén)均要求按照135號(hào)會(huì)議紀(jì)要執(zhí)行，該事實(shí)也說(shuō)明劍成公司亦在積極主動(dòng)推動(dòng)涉案土地開(kāi)發(fā)。故益陽(yáng)市赫山資源局作出的收回決定認(rèn)定事實(shí)、適用法律錯(cuò)誤。涉案土地閑置原因并不能完全歸屬于劍成公司，益陽(yáng)市赫山資源局作出的收回決定書(shū)認(rèn)定為劍成公司自身原因?qū)儆谡J(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤，以涉案土地閑置兩年以上未開(kāi)發(fā)而適用《閑置土地處置辦法》第十四條規(guī)定處理系適用法律錯(cuò)誤。

根據(jù)《閑置土地處置辦法》第八條、第十四條的規(guī)定，對(duì)于非政府原因造成的閑置土地，按照下列方式處理：

（1）未動(dòng)工開(kāi)發(fā)滿一年的，由市、縣國(guó)土資源主管部門(mén)報(bào)經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，向國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人下達(dá)《征繳土地閑置費(fèi)決定書(shū)》，按照土地出讓或者劃撥價(jià)款的百分之二十征繳土地閑置費(fèi)。土地閑置費(fèi)不得列入生產(chǎn)成本；

（2）未動(dòng)工開(kāi)發(fā)滿兩年的，由市、縣國(guó)土資源主管部門(mén)按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》第三十七條和《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第二十六條的規(guī)定，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后，向國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人下達(dá)《收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)決定書(shū)》，無(wú)償收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。閑置土地設(shè)有抵押權(quán)的，同時(shí)抄送相關(guān)土地抵押權(quán)人。

因非政府原因?qū)е峦恋亻e置，相關(guān)職能部門(mén)對(duì)閑置土地進(jìn)行處置時(shí)，實(shí)際操作存在一定困難。

根據(jù)《閑置土地處置辦法》相關(guān)規(guī)定，未動(dòng)工開(kāi)發(fā)滿一年的，按照土地出讓或者劃撥價(jià)款的20%征繳土地閑置費(fèi)；未動(dòng)工開(kāi)發(fā)滿兩年的，無(wú)償收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。這些處置標(biāo)準(zhǔn)雖然規(guī)定的很明確，但是因?yàn)闊o(wú)償收回的方式過(guò)于強(qiáng)硬，在實(shí)踐中很難順利收回閑置土地，一般都會(huì)陷入無(wú)窮的訴訟活動(dòng)中。

同時(shí)，根據(jù)《閑置土地處置辦法》相關(guān)規(guī)定，目前土地閑置費(fèi)的征繳基數(shù)是“土地出讓或者劃撥價(jià)款”，是指出讓或者劃撥土地的總價(jià)款。按照土地出讓或者劃撥價(jià)款的20%征繳土地閑置費(fèi)，征繳標(biāo)準(zhǔn)在一定程度來(lái)說(shuō)過(guò)高，很多企業(yè)在實(shí)際中無(wú)力承擔(dān)過(guò)高的土地閑置費(fèi)，因此導(dǎo)致該處置手段的實(shí)施難度大。且在司法實(shí)踐中，往往都會(huì)進(jìn)入執(zhí)行程序，但相關(guān)土地閑置費(fèi)用也不一定可以征繳到位。

長(zhǎng)沙市望城區(qū)國(guó)土資源局與湖南鵬達(dá)投資有限公司執(zhí)行一案中([2016]湘0112行審18號(hào))，長(zhǎng)沙市望城區(qū)國(guó)土資源局與湖南鵬達(dá)投資有限公司簽訂《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，合同約定建設(shè)項(xiàng)目在2013年7月30日之前開(kāi)工，在2016年7月30日之前竣工。

但是湖南鵬達(dá)投資有限公司受讓上述土地后并未按《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》約定的期限動(dòng)工建設(shè)。后長(zhǎng)沙市望城區(qū)國(guó)土資源局向湖南鵬達(dá)投資有限公司作出《閑置土地認(rèn)定書(shū)》，認(rèn)定湖南鵬達(dá)投資有限公司受讓的上述宗地為閑置土地，且屬土地使用權(quán)人原因，并作出《征繳土地閑置費(fèi)告知書(shū)》，但湖南鵬達(dá)投資有限公司一直未履行上述《征繳土地閑置費(fèi)決定書(shū)》確定的義務(wù)，也未在法定期限內(nèi)申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟,后長(zhǎng)沙市望城區(qū)國(guó)土資源局只能向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。

樹(shù)人律師事務(wù)所政府法律業(yè)務(wù)部律師助理，畢業(yè)于西南政法大學(xué)，主要從事政府法律服務(wù)、規(guī)范性文件審查、行政執(zhí)法合規(guī)、案卷評(píng)查、行政復(fù)議、行政訴訟等工作?，F(xiàn)為門(mén)源縣政府、青海省無(wú)線電管理辦公室、青海師范大學(xué)等政府、機(jī)關(guān)提供日常法律服務(wù)。

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