閑置土地處置方式的定性
《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》明確要求要全面提高資源利用率，加強土地節(jié)約集約利用，加大批而未供和閑置土地處置力度，盤活城鎮(zhèn)低效用地。
近年來，各地政府國土資源主管部門正在進一步加大土地執(zhí)法力度，與此同時對閑置土地的調(diào)查處置力度也在進一步加大，為避免在閑置土地處置過程中帶來的法律風險，國土資源主管部門應(yīng)當更加重視在此過程中需要遵循的法定程序。
本文將根據(jù)法律、行政法規(guī)、司法解釋等相關(guān)規(guī)定，對閑置土地處置方式進行定性，從而對處置過程是否需要遵循《行政處罰法》的程序性規(guī)定給出有益參考。
從閑置土地認定及處置系列文章的上一篇文章中我們了解到，在目前，我國對閑置土地的處置方式主要分為兩個方面。
即：政府行為等原因造成土地閑置的，主要以延期開工；改變土地用途、規(guī)劃條件；置換土地；協(xié)議有償收回等方式進行閑置土地處置。非政府行為等原因造成土地閑置的，主要以征收土地閑置費；無償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)的方式進行閑置土地處置。
因政府行為等原因產(chǎn)生的閑置土地處置行為，目前司法實踐中均一致認為其不屬于行政處罰。因非政府行為等原因產(chǎn)生的閑置土地處置行為中，無償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)的處置方式，最高人民法院行政審判庭作出的《關(guān)于無償收回土地使用權(quán)法律性質(zhì)等有關(guān)問題的復函》（行復[2023）]33號）傾向于認為其屬于行政處罰。
但對于征收土地閑置費的處置方式，由于法律、行政法規(guī)、司法解釋等均未對其予明確定性，加之財政部于2014年作出的《關(guān)于公布行政事業(yè)性收費和政府性基金實行目錄清單的公告》（財政部公告2014年第80號）將其納入了行政事業(yè)性收費目錄清單，目前對于征收土地閑置費的定性在實踐中仍存在爭議。
依據(jù)《閑置土地處置辦法》第十四條的規(guī)定，土地未動工開發(fā)滿一年的，國土資源主管部門按照征收土地閑置費的方式對國有建設(shè)用地使用權(quán)人進行處理；土地未動工開發(fā)滿兩年的，國土資源主管部門向國有建設(shè)用地使用權(quán)人無償收回建設(shè)用地使用權(quán)。
由此可知，國土資源主管部門實施兩類處置方式時，僅依據(jù)土地閑置時間的長短。同時根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第二條的規(guī)定，行政處罰是減損當事人合法權(quán)益或者增加當事人新義務(wù)的政府懲戒行為，其本質(zhì)特征在于其制裁性。征收土地閑置費的處置方式，是行政機關(guān)針對國有建設(shè)用地使用權(quán)人非政府行為等原因造成土地閑置的情況，使其在按時動工竣工的義務(wù)之外承擔繳納土地閑置費的義務(wù)，屬于對其增加了新的義務(wù)。
綜上所述，本文認為國土資源主管部門對非政府原因造成土地閑置的情形，在采用征收閑置土地費及無償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)的處置方式時，除履行《閑置土地處置辦法》的規(guī)定外還應(yīng)當重視《行政處罰法》對行政處罰的程序性規(guī)定。
法律規(guī)定：
《中華人民共和國行政處罰法》第二條：“行政處罰是指行政機關(guān)依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為。”
《閑置土地處置辦法》第十四條：“除本辦法第八條規(guī)定情形外，閑置土地按照下列方式處理：
（一）未動工開發(fā)滿一年的，由市、縣國土資源主管部門報經(jīng)本級人民政府批準后，向國有建設(shè)用地使用權(quán)人下達《征繳土地閑置費決定書》，按照土地出讓或者劃撥價款的百分之二十征繳土地閑置費。土地閑置費不得列入生產(chǎn)成本；
（二）未動工開發(fā)滿兩年的，由市、縣國土資源主管部門按照《中華人民共和國土地管理法》第三十七條和《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第二十六條的規(guī)定，報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準后，向國有建設(shè)用地使用權(quán)人下達《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》，無償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)。閑置土地設(shè)有抵押權(quán)的，同時抄送相關(guān)土地抵押權(quán)人。”
最高人民法院行政審判庭《關(guān)于無償收回土地使用權(quán)法律性質(zhì)等有關(guān)問題的復函》（行復[2023）]33號）規(guī)定：“行政機關(guān)作出無償收回閑置土地使用權(quán)決定，針對的是國有土地使用權(quán)人超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿兩年未動工開發(fā)的情形，結(jié)合《中華人民共和國行政處罰法》第二條和原國家土地管理局《關(guān)于認定收回土地使用權(quán)行政決定法律性質(zhì)的意見》（﹝1997﹞國土法字第 153 號）第五條規(guī)定，我們傾向于該行為屬于行政處罰。”
作者簡介
周莉亞律師是樹人律師事務(wù)所政府法律服務(wù)部律師助理，畢業(yè)于華東政法大學，退役軍人。主要從事政府法律服務(wù)、規(guī)范性文件審查、行政執(zhí)法合規(guī)、案卷評查、行政復議、行政訴訟等業(yè)務(wù)。現(xiàn)為西寧市城北區(qū)人民政府、青海省醫(yī)療保障局、國家礦山安全監(jiān)察局青海局、西寧市生態(tài)環(huán)境局等政府、機關(guān)提供日常法律服務(wù)。
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