2024年3月5日，李強(qiáng)總理代表國務(wù)院在第十四屆全國人民代表大會第二次會議上作《政府工作報告》，明確2024年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體要求和政策取向，其中就有加強(qiáng)大型風(fēng)電光伏基地和外送通道建設(shè)，推動分布式能源開發(fā)利用，提高電網(wǎng)對清潔能源的接納、配置和調(diào)控能力，發(fā)展新型儲能，促進(jìn)綠電使用和國際互認(rèn)，發(fā)揮煤炭、煤電兜底作用，確保經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展用能需求。實(shí)現(xiàn)2030年碳達(dá)峰，2060年碳中和的“雙碳”目標(biāo)，電力行業(yè)發(fā)展脫碳至關(guān)重要，而建設(shè)成本較低、輸送損耗較小的分布式光伏項目更是呈現(xiàn)超預(yù)期發(fā)展。近年來，分布式光伏項目爆發(fā)式增長，筆者從分布式發(fā)電項目建設(shè)前期關(guān)注要點(diǎn)進(jìn)行提示，以期對實(shí)務(wù)有所幫助。

一、分布式光伏發(fā)電項目的并網(wǎng)模式

2015年12月22日，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布了《國家發(fā)展改革委關(guān)于完善陸上風(fēng)電光伏發(fā)電上網(wǎng)標(biāo)桿電價政策的通知》，明確利用建筑物屋頂及附屬場所建設(shè)的分布式光伏發(fā)電項目，在項目備案時可以選擇“自發(fā)自用、余電上網(wǎng)”或“全額上網(wǎng)”中的一種模式。已按“自發(fā)自用、余電上網(wǎng)”模式執(zhí)行的項目，在用電負(fù)荷顯著減少（含消失）或供用電關(guān)系無法履行的情況下，允許變更為“全額上網(wǎng)”模式。“全額上網(wǎng)”項目的發(fā)電量由電網(wǎng)企業(yè)按照當(dāng)?shù)毓夥娬旧暇W(wǎng)標(biāo)桿電價收購。選擇“全額上網(wǎng)”模式，項目單位要向當(dāng)?shù)啬茉粗鞴懿块T申請變更備案，并不得再變更回“自發(fā)自用、余電上網(wǎng)”模式。

以屋頂分布式光伏項目為例，對于建設(shè)方，屋頂分布式光伏是分布式光伏項目的主要類型之一，通常利用企業(yè)、工業(yè)園區(qū)等屋頂資源依托建筑物進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。在“全額上網(wǎng)”模式下，一般由建設(shè)方支付屋頂資源的租金或使用費(fèi)，項目發(fā)電量按照當(dāng)?shù)仉娬旧暇W(wǎng)標(biāo)桿電價由電網(wǎng)企業(yè)收購。在“自發(fā)自用、余電上網(wǎng)”模式下，工商業(yè)用電戶往往通過簽訂無償使用屋頂或免租協(xié)議等形式，在項目協(xié)議中明確以優(yōu)惠電價使用屋頂分布式光伏發(fā)電電力，從而節(jié)省企業(yè)用電成本，多余發(fā)電量可以出售給電網(wǎng)企業(yè)。

2024年10月9日，國家能源局綜合司發(fā)布了關(guān)于公開征求《分布式光伏發(fā)電開發(fā)建設(shè)管理辦法（征求意見稿）》意見的通知。明確了分布式光伏上網(wǎng)模式包括全額上網(wǎng)、全部自發(fā)自用、自發(fā)自用余電上網(wǎng)三種。首次增加了“全部自發(fā)自用”上網(wǎng)模式。

值得關(guān)注的是，本次國家能源局綜合司發(fā)布的《分布式光伏發(fā)電開發(fā)建設(shè)管理辦法（征求意見稿）》明確規(guī)定了全額上網(wǎng)、自發(fā)自用余電上網(wǎng)模式的上網(wǎng)電量應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)要求公平參與市場化交易。涉及自發(fā)自用的，用電方、發(fā)電項目應(yīng)位于同一用地產(chǎn)權(quán)紅線范圍內(nèi)，或用電方與發(fā)電項目投資方為同一法人主體。自然人戶用、非自然人戶用分布式光伏可選擇全額上網(wǎng)、全部自發(fā)自用或自發(fā)自用余電上網(wǎng)模式；一般工商業(yè)分布式光伏可選擇全部自發(fā)自用或自發(fā)自用余電上網(wǎng)模式；大型工商業(yè)分布式光伏必須選擇全部自發(fā)自用模式，項目投資主體應(yīng)通過配置防逆流裝置實(shí)現(xiàn)發(fā)電量全部自發(fā)自用。

明確除戶用外，都不能選擇全額上網(wǎng)的上網(wǎng)模式。而利用建筑物及其附屬場所建設(shè)，接入電力用戶內(nèi)部電網(wǎng)或與用戶開展專線供電（不直接接入公共電網(wǎng)），公共連接點(diǎn)電壓等級為35千伏、總裝機(jī)容量不超過20兆瓦或公共連接點(diǎn)電壓等級為110千伏（66千伏）、總裝機(jī)容量不超過50兆瓦的大型工商業(yè)分布式光伏必須選擇自發(fā)自用模式。這也意味著很多大型工業(yè)園區(qū)的分布式光伏項目開發(fā)難度逐步增大，投資空間將大幅壓縮。

此外，對于上網(wǎng)模式的變更，本次征求意見稿繼續(xù)沿用了《國家發(fā)展改革委關(guān)于完善陸上風(fēng)電光伏發(fā)電上網(wǎng)標(biāo)桿電價政策的通知》只能變更一次的限制。但征求意見稿第十五條中對于變更形式不再限制，規(guī)定除大型工商業(yè)分布式光伏外，項目投資主體可根據(jù)電力用戶負(fù)荷、自身經(jīng)營狀況等情況，在項目所對應(yīng)的上網(wǎng)模式中變更一次上網(wǎng)模式，同時進(jìn)行備案變更并告知備案機(jī)關(guān)，電網(wǎng)企業(yè)協(xié)助做好接網(wǎng)調(diào)整，項目投資主體與電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)重新簽訂并網(wǎng)協(xié)議和購售電合同。

但該管理辦法目前僅公布開征求意見草案，尚未正式發(fā)布施行，具體規(guī)定還需關(guān)注征求社會意見并完善后公布的正式稿。

二、了解項目所在地分布式光伏最新行業(yè)政策

作為建設(shè)方，無論選擇是“全部自發(fā)自用”模式還是“自發(fā)自用、余電上網(wǎng)”模式，均需充分了解分布式光伏項目行業(yè)新規(guī)政策，以及各地方具體的政策規(guī)定。了解對于此類建設(shè)是否存在相關(guān)政府補(bǔ)貼以及上網(wǎng)電價等信息，以充分在可研報告中分析后期經(jīng)濟(jì)效益。

此外，根據(jù)《分布式光伏發(fā)電項目管理暫行辦法》第十一條規(guī)定：“項目備案工作應(yīng)根據(jù)分布式光伏發(fā)電項目特點(diǎn)盡可能簡化程序，免除發(fā)電業(yè)務(wù)許可、規(guī)劃選址、土地預(yù)審、水土保持、環(huán)境影響評價、節(jié)能評估及社會風(fēng)險評估等支持性文件。”據(jù)此規(guī)定，項目建設(shè)方在建設(shè)前期部分手續(xù)可進(jìn)行簡化，但實(shí)踐中相關(guān)手續(xù)或備案是否豁免，因分布式光伏發(fā)電項目各地方政策存在差異，需具體查看各地規(guī)定。以環(huán)境影響評價為例，海南省生態(tài)環(huán)境廳關(guān)于印發(fā)《海南省不納入環(huán)境影響評價管理建設(shè)項目名錄（2020年版）》的通知，明確利用現(xiàn)有建筑/構(gòu)筑物、發(fā)電量小于5兆瓦，且不位于環(huán)境敏感區(qū)的光伏發(fā)電項目不納入環(huán)評管理范疇，不需辦理環(huán)境影響評價手續(xù)和審批手續(xù)；青島市生態(tài)環(huán)境局關(guān)于印發(fā)《青島市不納入建設(shè)項目環(huán)境影響評價管理的項目名錄（2021年）》的通知，明確除了《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄（2021年版）》規(guī)定的地面集中光伏電站（總?cè)萘看笥?000千瓦，且接入電壓等級不小于10千伏）的項目需要納入環(huán)境影響評價管理外，其他未作規(guī)定的光伏建設(shè)項目，未納入環(huán)境影響評價管理；青海省生態(tài)環(huán)境廳印發(fā)《青海省生態(tài)環(huán)境廳審批環(huán)境影響評價文件的建設(shè)項目目錄（2019年本）》，目錄內(nèi)所列建設(shè)項目，是由省政府或省政府授權(quán)有關(guān)部門審批、核準(zhǔn)、備案的省級管理建設(shè)項目，以及生態(tài)環(huán)境部下放環(huán)境影響評價文件審批權(quán)限的建設(shè)項目。《目錄》之外的建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件審批根據(jù)《青海省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省環(huán)境保護(hù)廳關(guān)于青海省建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件分級審批規(guī)定的通知》（青政辦〔2015〕192號）執(zhí)行。已完成規(guī)劃環(huán)境影響評價及審查的國家級、省級工業(yè)園區(qū)《目錄》內(nèi)建設(shè)項目，環(huán)境影響評價文件由所在地市（州）生態(tài)環(huán)境部門依據(jù)規(guī)劃環(huán)境影響評價及審查意見審批?！赌夸洝分庖延汕嗪Ｊ∩鷳B(tài)環(huán)境廳審批環(huán)境影響評價文件的建設(shè)項目，其調(diào)整、變更環(huán)境影響評價文件審批由項目所在地市（州）生態(tài)環(huán)境部門辦理?！赌夸洝穬?nèi)列明電力、熱力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)建設(shè)項目包括編制環(huán)境影響報告書的火力發(fā)電（含熱電）、綜合利用發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電項目；除生態(tài)環(huán)境部審批之外總裝機(jī)5萬千瓦以上的水力發(fā)電項目；抽水蓄能電站項目。

因此，建設(shè)方需在充分了解項目當(dāng)?shù)卣吆?，開展后續(xù)項目合作、審批程序、設(shè)計施工等工作。

三、用電消納情況基礎(chǔ)調(diào)查

用電消納是分布式光伏效益發(fā)揮日前發(fā)展的尖銳問題之一，在當(dāng)前政策鼓勵的“自發(fā)自用、余電上網(wǎng)”模式下，分布式光伏項目發(fā)電能源無法就地消納或無法就近進(jìn)行交易，造成分布式光伏能源供需無法匹配。針對消納難題多地出臺相關(guān)政策，著力解決分布式光伏電力接網(wǎng)及消納問題。

2024年8月12日，江蘇省發(fā)展改革委出具了《關(guān)于高質(zhì)量做好全省分布式光伏接網(wǎng)消納的通知》對于進(jìn)一步做好新形勢下分布式光伏接網(wǎng)消納工作，提升對新能源的消納能力具體事項進(jìn)行明確。針對分布式光伏發(fā)展較快的地區(qū)，如縣（市、區(qū)）分布式光伏滲透率超過50%，應(yīng)及時啟動專項配電網(wǎng)規(guī)劃工作，進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)劃深度并形成滾動調(diào)整機(jī)制，根據(jù)分布式光伏發(fā)展現(xiàn)狀、資源情況、負(fù)荷水平和電網(wǎng)承載力等，有針對性地做好分布式光伏項目的接網(wǎng)消納方案，加強(qiáng)配電網(wǎng)規(guī)劃引導(dǎo)。同時，優(yōu)先就近就低接入電網(wǎng)。鼓勵分布式光伏投資企業(yè)開展分布式光伏“整村連片”規(guī)?；_發(fā)，支持分布式光伏項目靠近電力負(fù)荷建設(shè)，在用電負(fù)荷密集且電網(wǎng)網(wǎng)架較強(qiáng)的地區(qū)，采用低壓就地接入方式，實(shí)現(xiàn)電力就地消納。該通知也明確了江蘇省各設(shè)區(qū)市發(fā)展改革委應(yīng)協(xié)同江蘇電力交易中心在各地設(shè)立綠電交易服務(wù)站推動分布式光伏參與綠電交易，提供交易政策咨詢和培訓(xùn)指導(dǎo)，協(xié)助分布式光伏發(fā)電企業(yè)辦理建檔立卡、綠證申請、市場注冊等各項交易業(yè)務(wù)。在具備綠證核發(fā)條件并申請成功后，及時組織分布式光伏發(fā)電企業(yè)常態(tài)化參與省內(nèi)電力市場綠電交易，試點(diǎn)開展分布式光伏聚合參與省內(nèi)綠電交易，更好將分布式光伏上網(wǎng)電量的綠色電力環(huán)境價值轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)分布式光伏通過綠電交易提高投資收益。

因此，在分布式電力能源消納困難的情形下，工商業(yè)分布式建設(shè)方在項目建設(shè)前期，應(yīng)充分了解合作方及當(dāng)?shù)仉娏ο{情況、項目當(dāng)?shù)貙τ诜植际焦夥泳W(wǎng)消納的相關(guān)政策，結(jié)合項目具體情況，有針對性的做好項目電力消納方案。

四、場地合規(guī)合法性基礎(chǔ)調(diào)查

分布式光伏項目運(yùn)營期限一般設(shè)置為“20+5”年，建設(shè)方前期投入相對較高，為保障項目后續(xù)正常運(yùn)行，避免因場地合規(guī)合法性造成建設(shè)方項目投資虧損，建設(shè)方在建設(shè)前期應(yīng)重點(diǎn)對擬建設(shè)場地的合規(guī)合法性進(jìn)行基礎(chǔ)調(diào)查。

根據(jù)《分布式光伏發(fā)電項目管理暫行辦法》第十六條規(guī)定：“分布式光伏發(fā)電項目所依托的建筑物及設(shè)施應(yīng)具有合法性，項目單位與項目所依托的建筑物、場地及設(shè)施所有人非同一主體時，項目單位應(yīng)與所有人簽訂建筑物、場地及設(shè)施的使用或租用協(xié)議，視經(jīng)營方式與電力用戶簽訂合同能源服務(wù)協(xié)議。”據(jù)此規(guī)定，項目單位應(yīng)當(dāng)與項目所依托的建筑或場地、設(shè)施所有人簽訂租賃或使用協(xié)議，但如因依托建筑物未取得相關(guān)建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定建設(shè)的房屋，則可能導(dǎo)致租賃合同無效，存在影響分布式能源管理項目繼續(xù)履行的障礙。

以北京某電子設(shè)備有限公司與北京某旅游管理有限公司供用電合同糾紛案為例，法院認(rèn)為，出租人就未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定建設(shè)的房屋，與承租人訂立的租賃合同無效。本案中，北京某電子設(shè)備有限公司基于《分布式光伏電站廠房屋頂租賃合同》有效而要求北京某旅游管理有限公司將某路1號院的大門鑰匙交給其公司，基于《承諾書》要求北京某旅游管理有限公司將變壓器過戶到其公司名下。

雖然北京某旅游管理有限公司不認(rèn)可光納電子公司提交的《分布式光伏電站廠房屋頂租賃合同》和《承諾書》的真實(shí)性，但即便二者的真實(shí)性能夠被確認(rèn)，考慮到涉案房屋未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，違反了法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的情況，《分布式光伏電站廠房屋頂租賃合同》亦應(yīng)屬無效合同；同時，根據(jù)《分布式光伏電站廠房屋頂租賃合同》和《承諾書》中所載明的內(nèi)容可知，《承諾書》系基于《分布式光伏電站廠房屋頂租賃合同》，在電力公司、某某餐廳、北京某電子設(shè)備有限公司簽訂《分布式光伏發(fā)電項目低壓發(fā)用電合同》之后所做出，從屬于《分布式光伏電站廠房屋頂租賃合同》，在《分布式光伏電站廠房屋頂租賃合同》無效的情況下，《承諾書》亦應(yīng)無效。

但根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理城鎮(zhèn)房屋租賃合同糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第二條但書規(guī)定：“出租人就未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定建設(shè)的房屋，與承租人訂立的租賃合同無效。但在一審法庭辯論終結(jié)前取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者經(jīng)主管部門批準(zhǔn)建設(shè)的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定有效”。

以蒙陰某不銹鋼制品有限公司、蒙陰某電力科技有限公司房屋租賃合同糾紛一案為例，2016年12月13日，雙方簽訂《屋頂租賃合同》，并于同年12月19日簽訂《補(bǔ)充協(xié)議》，約定蒙陰某電力科技有限公司租賃蒙陰某不銹鋼制品有限公司屋頂建設(shè)光伏電站，合同簽訂后，蒙陰某電力科技有限公司支付了項目建設(shè)保證金及當(dāng)年度的租金，并進(jìn)行了投資施工。后其因自身原因不再投資建設(shè)并違約不支付租金。2018年9月，蒙陰某電力科技有限公司向蒙陰某不銹鋼制品有限公司郵寄了《解除屋頂租賃合同的通知》，通知解除上述《屋頂租賃合同》及《補(bǔ)充協(xié)議》。蒙陰某不銹鋼制品有限公司遂向人民法院提起訴訟。法院認(rèn)為，蒙陰某電力科技有限公司租賃蒙陰某不銹鋼制品有限公司的屋頂所涉建設(shè)工程，系根據(jù)蒙陰縣委、蒙陰縣人民政府文件規(guī)定以及鎮(zhèn)人民政府和工業(yè)園實(shí)行鎮(zhèn)園合一規(guī)劃、審核，2014年5月16日，蒙陰縣發(fā)展和改革局為蒙陰某不銹鋼制品有限公司建設(shè)生產(chǎn)車間、倉庫及其他配套設(shè)施登記備案，并于2015年12月10日取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證和土地出讓使用權(quán)的建設(shè)工程，2021年5月21日，蒙陰縣人民政府出具的證明，確認(rèn)涉案租賃屋頂?shù)慕ㄔO(shè)項目總平面圖符合相關(guān)規(guī)劃要求，該工程屬經(jīng)主管部門批準(zhǔn)建設(shè)的。故雙方簽訂的屋頂租賃合同及補(bǔ)充協(xié)議系雙方當(dāng)事人的真實(shí)意思表示，屬于未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，但在一審法庭辯論終結(jié)前經(jīng)主管部門批準(zhǔn)建設(shè)的，為合法有效合同，蒙陰某電力科技有限公司主張合同無效的請求依法不能得到支持。

因此，在項目洽談階段，建設(shè)方應(yīng)當(dāng)對擬建設(shè)項目土地或建筑物的不動產(chǎn)權(quán)屬證明等文件進(jìn)行審查，并針對建筑物產(chǎn)權(quán)手續(xù)進(jìn)行備案，避免項目所依托建筑物未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或?qū)儆谖窗凑战ㄔO(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定建設(shè)的房屋，甚至出現(xiàn)在一審法庭辯論終結(jié)前仍無法取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者仍無法經(jīng)主管部門批準(zhǔn)建設(shè)，導(dǎo)致投資項目項下租賃合同存在無效的法律風(fēng)險。

五、結(jié)語

分布式光伏項目作為建設(shè)成本較低、輸送損耗較小且能夠就近消納的綠色能源投資項目，在推動2030年碳達(dá)峰，2060年碳中和的“雙碳”目標(biāo)中起到較為關(guān)鍵的作用。本文結(jié)合各地政策及相關(guān)案例對分布式光伏項目建設(shè)前期關(guān)注要點(diǎn)予以歸納總結(jié)，后續(xù)我們將繼續(xù)提供分布式光伏項目相關(guān)關(guān)注要點(diǎn)，以期為讀者提供參考。