從“權(quán)證分離”制度看非法采礦罪的重構(gòu)
前言
SHUREN LAWYER
2024年修訂的《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“新礦法”）施行在即。
自新礦法全文發(fā)布以來(lái)，有不少朋友問(wèn)過(guò)筆者：“馬律師，新礦法從一證載兩權(quán)改為權(quán)證分離，以后是不是沒(méi)有非法采礦罪了？”“馬律師，以后是不是非法采礦罪的案件量會(huì)大幅降低？”
的確，新礦法的實(shí)施對(duì)非法采礦罪而言可謂顛覆式的沖擊，罪名的保護(hù)法益、構(gòu)成要件恐怕都需要徹底重構(gòu)。但非法采礦罪這個(gè)罪名，依然還是存在的，案件數(shù)量在筆者看來(lái)也并不會(huì)發(fā)生跳水式的變化。不過(guò)，可以確定的是，過(guò)往司法實(shí)踐中存在的部分類(lèi)似將出讓合同簽訂后采礦許可證取得前的開(kāi)采行為、采礦許可證延續(xù)期間的開(kāi)采行為、礦業(yè)權(quán)承包經(jīng)營(yíng)或合作經(jīng)營(yíng)中的開(kāi)采行為等事實(shí)上應(yīng)當(dāng)無(wú)罪但實(shí)踐中罪與非罪爭(zhēng)議極大的案件，將有明確的無(wú)罪法律依據(jù)。
這一變化對(duì)長(zhǎng)期合法經(jīng)營(yíng)，僅有個(gè)別瑕疵不合規(guī)行為的企業(yè)而言，無(wú)疑是重大利好。但對(duì)規(guī)避監(jiān)管非法盜采國(guó)家礦產(chǎn)資源的個(gè)人和企業(yè)而言，新礦法的實(shí)施將會(huì)是更加精準(zhǔn)的迎頭重棒。
本文將從新礦法對(duì)非法采礦罪的具體沖擊、非法采礦罪的法益與構(gòu)成要件重構(gòu)等方面，淺談筆者的思考，敬請(qǐng)各位讀者批評(píng)指正。
一、“權(quán)證分離”制度取代“一證載兩權(quán)”的體系化影響
SHUREN LAWYER
我國(guó)現(xiàn)行刑法第三百四十三條規(guī)定的非法采礦罪，打擊的是“違反礦產(chǎn)資源法的規(guī)定，未取得采礦許可證擅自采礦，擅自進(jìn)入國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)、對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值的礦區(qū)和他人礦區(qū)范圍采礦，或者擅自開(kāi)采國(guó)家規(guī)定實(shí)行保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種”的違法犯罪行為。
很明顯，現(xiàn)行非法采礦罪的認(rèn)定與采礦許可證的有無(wú)直接掛鉤，認(rèn)定非法采礦罪的核心，就是“無(wú)證開(kāi)采”。
這一認(rèn)定邏輯在新礦法頒布實(shí)施后，將徹底顛覆。
在舊礦法“一證載兩權(quán)”的制度體系下，國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有者權(quán)益以及對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的行政管理，都是通過(guò)采礦許可證來(lái)承載，這也使得礦業(yè)權(quán)的用益物權(quán)屬性和行政許可屬性在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都處于糾纏不清的狀態(tài)。
這種糾纏導(dǎo)致了實(shí)踐中非常常見(jiàn)的以下幾種極具爭(zhēng)議的對(duì)非法采礦罪的認(rèn)定：
例一：A公司早年在招商引資時(shí)進(jìn)入某省，簽訂并繳納了出讓收益（價(jià)款），在政府的默許甚至明示下，在尚未取得采礦許可證時(shí)就實(shí)施了開(kāi)采作業(yè)。后A公司在取得采礦許可證之前的開(kāi)采行為被認(rèn)定為非法采礦罪。
例二：B公司在采礦許可證到期前提交了延續(xù)申請(qǐng)，但因種種原因未能及時(shí)辦理采礦許可證延續(xù)，導(dǎo)致新舊證件之間存在“空檔期”。出于經(jīng)營(yíng)壓力或設(shè)備停運(yùn)的成本考量，B公司在“空檔期”內(nèi)未停止開(kāi)采作業(yè)。后“空檔期”內(nèi)的開(kāi)采行為被認(rèn)定為非法采礦罪。
例三：C公司將礦山承包給D公司（或開(kāi)展合作經(jīng)營(yíng)）。此后，D公司對(duì)礦山的開(kāi)發(fā)與利用負(fù)全責(zé)，并完成相關(guān)的行政審批和維護(hù)手續(xù)，除收取的固定費(fèi)用外，C公司不再獲取任何收益，也不承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)，僅為D公司辦理相關(guān)手續(xù)提供便利，雙方的協(xié)議期限與采礦許可證的有效期也基本重合。后C公司、D公司被認(rèn)定為變相轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)，進(jìn)而被認(rèn)定為構(gòu)成非法采礦罪。
此外還存在超證載規(guī)模、超備案儲(chǔ)量或礦種進(jìn)行開(kāi)采被認(rèn)定為非法采礦罪的情形。
以上幾類(lèi)案件的共性在于礦業(yè)權(quán)人事實(shí)上都合法取得了采礦權(quán)這一項(xiàng)用益物權(quán)，只是能否實(shí)施開(kāi)采作業(yè)的許可證件出現(xiàn)了斷檔或?qū)嶋H開(kāi)采人與名義開(kāi)采人不一致的情形。在“一證載兩權(quán)”的體系下，采礦許可證既承載用益物權(quán)，又承載行政管理體系，其中一項(xiàng)被違反，就難免陷入到“無(wú)證開(kāi)采”的境地。而前文已經(jīng)說(shuō)明，刑法的打擊核心就是“無(wú)證開(kāi)采”，因此以上情形極易被錯(cuò)誤認(rèn)定為非法采礦罪。
而在新礦法“權(quán)證分離”的體系下，礦業(yè)權(quán)的用益物權(quán)登記與礦產(chǎn)資源開(kāi)采許可證相分離，國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有者權(quán)益通過(guò)礦業(yè)權(quán)登記體現(xiàn)，對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用的行政監(jiān)管通過(guò)采礦許可證體現(xiàn)。在非法采礦罪未做修訂的情況下，罪名的認(rèn)定中，如何理解“無(wú)證開(kāi)采”就是亟待解決的問(wèn)題——無(wú)證，指的究竟是無(wú)采礦權(quán)登記，還是無(wú)采礦許可證？
這一問(wèn)題有待刑法修正案或新的司法解釋予以明確。至少在新礦法中，無(wú)論是“無(wú)權(quán)”還是“無(wú)證”，在法律責(zé)任中均未明確規(guī)定可以依照刑法有關(guān)規(guī)定對(duì)直接責(zé)任人員追究刑事責(zé)任。兩法究竟會(huì)如何銜接，且讓我們拭目以待。
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條文規(guī)定 |
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舊礦法 |
第三十九條 違反本法規(guī)定，未取得采礦許可證擅自采礦的，擅自進(jìn)入國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)、對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值的礦區(qū)范圍采礦的，擅自開(kāi)采國(guó)家規(guī)定實(shí)行保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種的，責(zé)令停止開(kāi)采、賠償損失，沒(méi)收采出的礦產(chǎn)品和違法所得，可以并處罰款；拒不停止開(kāi)采，造成礦產(chǎn)資源破壞的，依照刑法有關(guān)規(guī)定對(duì)直接責(zé)任人員追究刑事責(zé)任。 單位和個(gè)人進(jìn)入他人依法設(shè)立的國(guó)有礦山企業(yè)和其他礦山企業(yè)礦區(qū)范圍內(nèi)采礦的，依照前款規(guī)定處罰。 第四十條 超越批準(zhǔn)的礦區(qū)范圍采礦的，責(zé)令退回本礦區(qū)范圍內(nèi)開(kāi)采、賠償損失，沒(méi)收越界開(kāi)采的礦產(chǎn)品和違法所得，可以并處罰款；拒不退回本礦區(qū)范圍內(nèi)開(kāi)采，造成礦產(chǎn)資源破壞的，吊銷(xiāo)采礦許可證，依照刑法有關(guān)規(guī)定對(duì)直接責(zé)任人員追究刑事責(zé)任。 |
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新礦法 |
無(wú)權(quán) |
第六十四條 違反本法規(guī)定，未取得采礦權(quán)開(kāi)采礦產(chǎn)資源的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門(mén)責(zé)令停止違法行為，沒(méi)收直接用于違法開(kāi)采的工具、設(shè)備以及違法采出的礦產(chǎn)品，并處違法采出的礦產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)值三倍以上五倍以下罰款；沒(méi)有采出礦產(chǎn)品或者違法采出的礦產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)值不足十萬(wàn)元的，并處十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下罰款；拒不停止違法行為的，可以責(zé)令停業(yè)整頓。 超出采礦權(quán)登記的開(kāi)采區(qū)域開(kāi)采礦產(chǎn)資源的，依照前款規(guī)定處罰；拒不停止違法行為，情節(jié)嚴(yán)重的，原礦業(yè)權(quán)出讓部門(mén)可以吊銷(xiāo)其采礦許可證。 違反本法規(guī)定，從事石油、天然氣等礦產(chǎn)資源勘查活動(dòng)，未在國(guó)務(wù)院自然資源主管部門(mén)規(guī)定的期限內(nèi)依法取得采礦權(quán)進(jìn)行開(kāi)采的，依照本條第一款規(guī)定處罰。 |
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無(wú)證 |
第六十七條 違反本法規(guī)定，采礦權(quán)人未取得采礦許可證進(jìn)行礦產(chǎn)資源開(kāi)采作業(yè)的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門(mén)責(zé)令改正；拒不改正的，沒(méi)收直接用于違法開(kāi)采的工具、設(shè)備以及違法采出的礦產(chǎn)品,處違法采出的礦產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)值一倍以上三倍以下罰款，沒(méi)有采出礦產(chǎn)品或者違法采出的礦產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)值不足十萬(wàn)元的，處十萬(wàn)元以上五十萬(wàn)元以下罰款，并可以責(zé)令停業(yè)整頓。 違反本法規(guī)定，從事石油、天然氣等礦產(chǎn)資源勘查活動(dòng)，未在國(guó)務(wù)院自然資源主管部門(mén)規(guī)定的期限內(nèi)依法取得采礦許可證進(jìn)行開(kāi)采的，依照前款規(guī)定處罰。 |
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二、權(quán)證分離后，非法采礦罪的保護(hù)法益有待進(jìn)一步明確
SHUREN LAWYER
這里先向各位非法律專(zhuān)業(yè)的讀者簡(jiǎn)單介紹一下何為法益。
法益，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是“法律要保護(hù)的那些重要利益或好處”。刑法非常強(qiáng)調(diào)謙抑性，要少用、慎用，能用民法解決的就不動(dòng)用刑法。刑法絕不是隨意就可動(dòng)用的，動(dòng)用刑法得有個(gè)理由，而法益就是這個(gè)理由——只有某種行為傷害到了值得保護(hù)的利益，刑法才會(huì)出手懲罰。
在舊礦法體系下，關(guān)于非法采礦罪的保護(hù)法益，學(xué)術(shù)界存有較大爭(zhēng)議，此處不作過(guò)多展開(kāi)。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，非法采礦罪的保護(hù)法益有單一法益說(shuō)和復(fù)合法益說(shuō)兩大類(lèi)。用大話(huà)來(lái)解釋?zhuān)瑔我环ㄒ嬲f(shuō)認(rèn)為，只要損害了礦產(chǎn)資源的管理制度/環(huán)境權(quán)/礦產(chǎn)資源所有權(quán)，就需要?jiǎng)佑梅欠ú傻V罪來(lái)打擊。復(fù)合法益說(shuō)認(rèn)為，同時(shí)損害了礦產(chǎn)資源管理制度和礦產(chǎn)資源所有權(quán)等法益時(shí)，需要?jiǎng)佑梅欠ú傻V罪來(lái)打擊。
當(dāng)前的通說(shuō)觀點(diǎn)認(rèn)為，非法采礦罪保護(hù)的法益包括礦產(chǎn)資源管理制度，以及國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。
有心的讀者或許已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，權(quán)證分離制度一個(gè)非常具體且明確的變化就是將礦產(chǎn)資源開(kāi)采領(lǐng)域的法益明確一分為二——礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)（采礦權(quán)登記），以及礦產(chǎn)資源管理制度（采礦許可證）。
在筆者看來(lái)，此前對(duì)非法采礦罪的法益存在諸多爭(zhēng)議的原因，很大程度上也是權(quán)證合一的體系帶來(lái)的。在回答什么時(shí)候需要?jiǎng)佑梅欠ú傻V罪打擊某開(kāi)采行為時(shí)，勢(shì)必需要綜合考慮原有的采礦許可證對(duì)應(yīng)的用益物權(quán)屬性和礦產(chǎn)資源行政管理屬性，否則就很容易出現(xiàn)上文列舉的集中錯(cuò)誤的認(rèn)定結(jié)論?？梢哉f(shuō)，復(fù)合法益的提出和盛行，很大程度上是起到了進(jìn)一步強(qiáng)化刑法在非法采礦領(lǐng)域的謙抑性的作用。
而在權(quán)證分離的同時(shí)，兩項(xiàng)法益也被明確區(qū)分開(kāi)。此時(shí)，無(wú)論是立法者還是司法者，都需要回答一個(gè)問(wèn)題：究竟是無(wú)權(quán)侵害非法采礦罪的法益，還是無(wú)證侵害非法采礦罪的法益，還是說(shuō)無(wú)權(quán)疊加無(wú)證才侵害非法采礦罪的法益？
或者簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，在權(quán)證分離的制度體系下，非法采礦罪的保護(hù)法益或許將不再有爭(zhēng)論的空間，隨著本罪最新司法解釋的出臺(tái)，對(duì)本罪保護(hù)法益的爭(zhēng)論也將會(huì)畫(huà)上明確的句號(hào)。
三、對(duì)非法采礦罪重構(gòu)的一些思考
SHUREN LAWYER
其實(shí)，前文提出的問(wèn)題是同一個(gè)，那就是在新礦法構(gòu)建的權(quán)證分離體系下，非法采礦罪有必要明確其保護(hù)的具體法益，并結(jié)合該法益重新構(gòu)建對(duì)應(yīng)的構(gòu)成要件。
要回答這一問(wèn)題，筆者認(rèn)為首先有必要厘清兩個(gè)法益的具體內(nèi)涵。
其中，礦產(chǎn)資源的國(guó)家所有權(quán)相對(duì)明確且好理解。在沒(méi)有取得國(guó)家同意的情況下，擅自開(kāi)采礦資源，就是對(duì)國(guó)家礦產(chǎn)資源所有權(quán)的侵害，也就侵害了這一法益。在司法解釋中或許有必要進(jìn)一步厘清的概念，就是如何理解“國(guó)家同意”的節(jié)點(diǎn)？應(yīng)當(dāng)界定為簽訂礦業(yè)權(quán)出讓合同之時(shí)？還是繳納礦業(yè)權(quán)出讓收益之時(shí)？抑或者最終完成礦業(yè)權(quán)登記之時(shí)？以及對(duì)于例四所示的案例中，是否可以視為E公司取得了國(guó)家同意，沒(méi)有侵害國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)？
例四：E公司為某項(xiàng)目（如修建鄉(xiāng)村道路）的建設(shè)需要進(jìn)行大量挖砂取土工作。為此，E公司向自然資源主管部門(mén)或當(dāng)?shù)卣隽藞?bào)備，當(dāng)?shù)卣蚩陬^（如召開(kāi)各部門(mén)聯(lián)席會(huì)議）或書(shū)面（如發(fā)文同意取土量）認(rèn)可了E公司的挖砂取土行為，但是，E公司未取得采礦權(quán)，亦未取得采礦許可證。
而對(duì)于另一法益礦產(chǎn)資源管理制度的厘清，則更為復(fù)雜。礦產(chǎn)資源管理制度細(xì)致龐雜，侵犯何種礦產(chǎn)資源管理制度才會(huì)導(dǎo)致構(gòu)成非法采礦罪？更進(jìn)一步，制定行政規(guī)范的背后同樣有其需要保護(hù)的利益，如果某一特定行為構(gòu)成非法采礦罪，其又背離了哪一項(xiàng)、何種礦政管理制度的初衷呢？
筆者認(rèn)為要討論這一問(wèn)題，首先需要明確：國(guó)家為什么要對(duì)礦產(chǎn)資源實(shí)行嚴(yán)格的行政管理？在筆者的粗淺理解中，嚴(yán)格的行政管理主要是出于以下四點(diǎn)考慮：
（1）礦產(chǎn)資源是一種國(guó)家所有的不可再生資源，同時(shí)也是國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。由于礦產(chǎn)資源的勘探與開(kāi)發(fā)需要投入大量的人力、財(cái)力、物力和時(shí)間，國(guó)家難以自行完成全部的勘探與開(kāi)發(fā)工作，只能借助市場(chǎng)主體的力量。同時(shí)，基于礦產(chǎn)資源“不可再生”的稀缺性與戰(zhàn)略意義，國(guó)家不能放任任何主體對(duì)礦產(chǎn)資源進(jìn)行盜采和濫采，需要確保在滿(mǎn)足現(xiàn)有對(duì)資源的需求的同時(shí)滿(mǎn)足社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的需要，因此礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)與利用秉持統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、綜合勘查、合理開(kāi)采和綜合利用的方針，以求對(duì)此種不可再生資源價(jià)值的最大化，并確保在特殊時(shí)期對(duì)剩余礦產(chǎn)資源擁有絕對(duì)的掌控力。
（2）礦業(yè)行業(yè)具有技術(shù)密集的特征，對(duì)礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)與利用極大程度上依賴(lài)于技術(shù)的發(fā)展。技術(shù)的高低可以直接決定礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)與利用效率，并直接決定礦山生產(chǎn)的安全系數(shù)與環(huán)境破壞程度。因此國(guó)家必須對(duì)礦業(yè)權(quán)人的資質(zhì)與能力乃至礦山所采用的技術(shù)、設(shè)備進(jìn)行監(jiān)控，以確保取得礦業(yè)權(quán)的主體真正具備科學(xué)、合理開(kāi)發(fā)利用礦產(chǎn)資源的能力。
（3）基于礦產(chǎn)資源深埋于地下的特性，對(duì)其的開(kāi)采與開(kāi)發(fā)難免會(huì)對(duì)周邊土壤、耕地、林地、草地乃至居民的生產(chǎn)生活產(chǎn)生破壞，國(guó)家作為礦產(chǎn)資源的所有人，有權(quán)利也有義務(wù)妥善保護(hù)周邊環(huán)境、管理礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)和利用流程，在保障資源置換與變現(xiàn)的同時(shí)，最大程度降低對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響。對(duì)于開(kāi)采帶來(lái)的無(wú)可避免的破壞，也應(yīng)當(dāng)確保礦業(yè)權(quán)人具備恢復(fù)治理和補(bǔ)救的能力與實(shí)力，避免陷入“只管挖不管埋”的境地，這既是資質(zhì)門(mén)檻的要求，也是流程治理的體現(xiàn)。
（4）需要通過(guò)有效的管控，避免礦業(yè)權(quán)人過(guò)分逐利，導(dǎo)致資源與環(huán)境遭受本可以避免的破壞。礦業(yè)權(quán)人取得礦權(quán)的核心訴求就是通過(guò)開(kāi)發(fā)利用獲取高額利潤(rùn)和收益，而礦業(yè)權(quán)的設(shè)置有期限的限制，因此基于逐利的本性，如不對(duì)礦業(yè)權(quán)人的開(kāi)采加以限制，就很容易導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)人不加以節(jié)制地在權(quán)利有效期內(nèi)攫取最大的利潤(rùn)。
基于上述因素與考量，國(guó)家確有必要對(duì)礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)與利用實(shí)行嚴(yán)格的行政監(jiān)管，其核心意義在于國(guó)家需要確保礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)利用處于監(jiān)控之中，實(shí)時(shí)了解國(guó)土區(qū)域范圍內(nèi)礦產(chǎn)資源的儲(chǔ)量、變化與開(kāi)采情況，以便更好地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃與布局，在實(shí)現(xiàn)資源利用最大化的同時(shí)保障國(guó)家的基本收益。筆者認(rèn)為，這也是礦產(chǎn)資源管理制度這一法益的具體內(nèi)容。新礦法規(guī)定的頒發(fā)采礦許可證的前提是礦業(yè)權(quán)人按照礦業(yè)權(quán)出讓合同以及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范等編制開(kāi)采方案，并報(bào)原審批部門(mén)批準(zhǔn)后方可取得采礦許可證，也與這一觀點(diǎn)相互印證。
也就是說(shuō)，兩個(gè)法益都有動(dòng)用刑法保護(hù)的必要性和重要性。接下來(lái)的另一個(gè)問(wèn)題是，兩個(gè)法益是否必須放在同一罪名中進(jìn)行保護(hù)？
此前非法采礦罪的適用中，有一個(gè)筆者認(rèn)為并不合理的現(xiàn)象，就是假設(shè)F公司是合法經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，但因個(gè)別不合規(guī)的因素導(dǎo)致發(fā)生了非法開(kāi)采的事實(shí)；而自然人甲組織個(gè)別人員長(zhǎng)期流竄實(shí)施非法盜采行為。從主觀惡性上看，甲的惡性明顯大于F公司，然而因個(gè)人開(kāi)采的作業(yè)量遠(yuǎn)無(wú)法與企業(yè)相比，因此最終F公司的量刑可能反而高于甲。這樣的認(rèn)定不見(jiàn)得公平、公正。
因此，筆者認(rèn)為，存在將兩個(gè)法益分別放置到兩個(gè)罪名中進(jìn)行保護(hù)的必要。且考慮到在非法采礦罪之外，刑法第三百四十三條第二款還規(guī)定了破壞性采礦罪，破壞性采礦針對(duì)的是持有采礦權(quán)的礦業(yè)權(quán)人采取破壞性的開(kāi)采方法開(kāi)采礦產(chǎn)資源的情形。而新礦法下，采礦許可證考察和評(píng)價(jià)的正是開(kāi)采能否達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)方案，因此完全可以考慮對(duì)非法采礦罪和破壞性采礦罪進(jìn)行一并重構(gòu)，用非法采礦罪規(guī)制侵害國(guó)家礦產(chǎn)資源所有權(quán)的行為，用破壞性采礦罪規(guī)制嚴(yán)重違反礦產(chǎn)資源管理制度的行為，并通過(guò)想象競(jìng)合犯擇一重而處斷的原則處理兩罪之間的關(guān)系。
