SHUREN LAWYER /

1986年1月1日施行的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》第三十一條，以及1996年修訂版、2009年修訂版礦產(chǎn)資源法第三十三條，均僅對(duì)礦產(chǎn)資源壓覆作出原則性規(guī)定，要求建設(shè)單位在工程建設(shè)前，必須向所在省、自治區(qū)、直轄市了解擬建工程所在區(qū)域的礦產(chǎn)資源分布與開采狀況。未經(jīng)國務(wù)院授權(quán)部門批準(zhǔn)，不得壓覆重要礦床。

長(zhǎng)期以來，礦產(chǎn)資源壓覆管理主要依據(jù)《國土資源部關(guān)于規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源審批工作的通知》（國土資發(fā)〔2000〕386號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“386號(hào)文”，已于2010年失效）、《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》（國土資發(fā)〔2010〕137號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“137號(hào)文”）和《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)建設(shè)用地審查報(bào)批工作提高審批效率有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔2012〕77號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“77號(hào)文”，已于2017年失效）。然而，上述規(guī)定僅為低位階的部門規(guī)范性文件，無法作為法律適用過程中裁判依據(jù)的來源。并且，現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)及規(guī)范性文件，對(duì)壓覆范圍的認(rèn)定、壓覆補(bǔ)償支付等內(nèi)容，均未給出具體規(guī)定。這一狀況致使行政部門在實(shí)踐中擁有較大的認(rèn)定權(quán)，司法部門在司法實(shí)踐中的裁判標(biāo)準(zhǔn)不一，因礦產(chǎn)資源壓覆引發(fā)的矛盾糾紛大量涌現(xiàn)，礦業(yè)權(quán)人的權(quán)益保障亟待加強(qiáng)。

以壓覆補(bǔ)償款項(xiàng)支付時(shí)間為例，386號(hào)文規(guī)定“經(jīng)批準(zhǔn)可壓覆礦產(chǎn)資源的建設(shè)項(xiàng)目，由建設(shè)單位與采礦權(quán)人簽訂補(bǔ)償協(xié)議并報(bào)批準(zhǔn)壓覆的部門備案”，表明簽訂補(bǔ)償協(xié)議是在建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)批準(zhǔn)之后。137號(hào)文規(guī)定新的土地使用權(quán)人應(yīng)同時(shí)與礦業(yè)權(quán)人簽訂協(xié)議，此處的“同時(shí)性”極具模糊。而77號(hào)文則規(guī)定，建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人在短期內(nèi)難以簽訂補(bǔ)償協(xié)議的，建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人可先簽訂意向性協(xié)議，協(xié)議應(yīng)包括建設(shè)單位承諾按有關(guān)規(guī)定給予礦業(yè)權(quán)人合理補(bǔ)償、礦業(yè)權(quán)人同意壓覆等內(nèi)容。

這些規(guī)定導(dǎo)致諸多建設(shè)項(xiàng)目在壓覆礦產(chǎn)資源后，才著手與礦業(yè)權(quán)人協(xié)商補(bǔ)償事宜；甚至部分項(xiàng)目在完工后，補(bǔ)償協(xié)議仍未簽訂。即便建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人簽署了協(xié)議，由于前述協(xié)議主要是建設(shè)單位為了辦理壓覆審批登記，使壓覆行為合法化，在簽署協(xié)議時(shí)，對(duì)于壓覆的區(qū)域、壓覆的資源量、如何賠償?shù)葐栴}還沒有具體商談，甚至也無法確定。因此，壓覆意向/框架協(xié)議中僅原則性約定礦業(yè)權(quán)人同意壓覆，建設(shè)單位予以補(bǔ)償。對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償款的支付時(shí)間等問題均未明確，這使得后續(xù)雙方協(xié)商壓覆補(bǔ)償缺乏有效約束，協(xié)商過程漫長(zhǎng)，最終常因雙方分歧過大，無法簽署正式補(bǔ)償協(xié)議，只能走向訴訟程序。（2017）最高法民終724號(hào)“豐寧長(zhǎng)閣礦業(yè)有限公司與北京鐵路局物權(quán)保護(hù)糾紛案”、（2020）最高法民申2522號(hào)“蘭坪龍?jiān)词嘟?jīng)貿(mào)有限公司、華能瀾滄江水電股份有限公司財(cái)產(chǎn)損害賠償糾紛再審審查與審判監(jiān)督案件”、（2022）渝04民再6號(hào)“重慶市黔江區(qū)銀富礦業(yè)有限公司與中鐵建渝東南（重慶）高速公路有限公司財(cái)產(chǎn)損害賠償糾紛案”等大量案件，均是在簽署壓覆意向/框架協(xié)議后產(chǎn)生的糾紛。

新礦法充分考量實(shí)踐需求，系統(tǒng)性地進(jìn)行法律層面的查漏補(bǔ)缺。其第三十二條明確規(guī)定，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在壓覆前與礦業(yè)權(quán)人協(xié)商，并依法給予公平、合理的補(bǔ)償。“壓覆前”這一規(guī)定，首次從法律層級(jí)將補(bǔ)償協(xié)商和公平合理補(bǔ)償義務(wù)前置，使礦業(yè)權(quán)人在時(shí)間上占據(jù)主動(dòng)地位。針對(duì)非戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源，若建設(shè)單位未完成協(xié)商與補(bǔ)償就實(shí)施壓覆，礦業(yè)權(quán)人還可以依據(jù)新礦法第七十五條“違反本法規(guī)定，造成他人人身財(cái)產(chǎn)損害或者生態(tài)環(huán)境損害的，依法承擔(dān)民事責(zé)任”的規(guī)定，要求建設(shè)單位承擔(dān)財(cái)產(chǎn)損害的民事賠償責(zé)任。

因此，在壓覆前這一關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)，礦業(yè)權(quán)人務(wù)必重視與建設(shè)單位的磋商過程。在磋商時(shí)，礦業(yè)權(quán)人可依據(jù)新礦法規(guī)定，要求建設(shè)單位在壓覆前就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、范圍、支付時(shí)間等關(guān)鍵問題展開詳細(xì)商談，并將協(xié)商結(jié)果以書面補(bǔ)償協(xié)議（而非意向協(xié)議或框架協(xié)議）的形式確定下來。在支付時(shí)間安排上，礦業(yè)權(quán)人可爭(zhēng)取建設(shè)單位在簽署補(bǔ)償協(xié)議后的合理期限內(nèi)一次性支付款項(xiàng)；若存在實(shí)際困難，可要求建設(shè)單位在短期內(nèi)先行支付一定比例的補(bǔ)償款作為預(yù)付款，以彰顯建設(shè)單位履行補(bǔ)償義務(wù)的誠意與決心。剩余款項(xiàng)則可根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)展節(jié)點(diǎn)，如取得建設(shè)項(xiàng)目施工許可證后、建設(shè)項(xiàng)目開工前等階段，分期支付，確保補(bǔ)償款在壓覆行為實(shí)際發(fā)生前足額到位。