新礦法下，如何簽訂壓覆意向協(xié)議
前言
《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法（2024修訂）》（以下簡稱“《礦產(chǎn)資源法》”或“新礦法”）實(shí)施在即，相較于現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源法,¹新礦法以法律形式細(xì)化了礦產(chǎn)資源壓覆的管理，并明確規(guī)定了建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在壓覆前與礦業(yè)權(quán)人協(xié)商，為壓覆意向協(xié)議的簽訂提供了更加明確的指引。
礦產(chǎn)資源的壓覆一方面可能導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)人無法再對礦產(chǎn)資源進(jìn)行開發(fā)利用，為此需要對礦業(yè)權(quán)人予以救濟(jì)，但另一方面也會阻礙建設(shè)項(xiàng)目的順利開展，因而需要按規(guī)定報批以取得用地手續(xù)。因此，無論是對于礦業(yè)權(quán)人，還是建設(shè)單位，抑或是從建設(shè)項(xiàng)目可能涉及的公共利益角度，正確處理礦產(chǎn)資源壓覆問題都極為關(guān)鍵，而其中首要的環(huán)節(jié)便是簽訂壓覆意向協(xié)議，壓覆意向協(xié)議甚至決定了壓覆行為的合法性。本文試從主體、條款設(shè)置兩個方面討論新礦法下如何簽訂壓覆意向協(xié)議，并將壓覆意向協(xié)議簽訂中的注意事項(xiàng)作為協(xié)議順利實(shí)施的重要步驟，以期能夠?yàn)閺V大的礦業(yè)權(quán)人和建設(shè)單位處理礦產(chǎn)資源壓覆問題提供一些思路。
¹《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法（2009修正）》第三十三條 在建設(shè)鐵路、工廠、水庫、輸油管道、輸電線路和各種大型建筑物或者建筑群之前，建設(shè)單位必須向所在省、自治區(qū)、直轄市地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門了解擬建工程所在地區(qū)的礦產(chǎn)資源分布和開采情況。非經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的部門批準(zhǔn)，不得壓覆重要礦床。
一、壓覆意向協(xié)議的主體
壓覆意向協(xié)議，顧名思義，其主體應(yīng)當(dāng)是壓覆礦產(chǎn)資源的一方和被壓覆礦產(chǎn)資源的一方。同時，鑒于礦產(chǎn)資源的強(qiáng)監(jiān)管屬性以及壓覆意向協(xié)議需用于報批的目的，政府及有關(guān)部門也可能成為壓覆意向協(xié)議的主體之一。
（一）壓覆方與被壓覆方
壓覆意向性協(xié)議首次出現(xiàn)在規(guī)范層面是《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)建設(shè)用地審查報批工作提高審批效率有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔2012〕77號）（以下簡稱“77號文”），其中規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目用地壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)重要礦產(chǎn)資源時，對于建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人在短期內(nèi)難以簽訂補(bǔ)償協(xié)議的，建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人可先簽訂意向性協(xié)議。盡管該文件已于2017年失效，但這一規(guī)定卻得到了延續(xù)，壓覆礦產(chǎn)資源的一方和被壓覆礦產(chǎn)資源的一方順利成為了壓覆意向協(xié)議的主體。
1. 被壓覆方——礦業(yè)權(quán)人
《中華人民共和國民法典》明確地將探礦權(quán)、采礦權(quán)歸于用益物權(quán)范圍內(nèi)給予保護(hù)，《礦產(chǎn)資源法》明確規(guī)定，國家保護(hù)依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)不受侵犯，維護(hù)礦產(chǎn)資源勘查、開采區(qū)域的生產(chǎn)秩序、工作秩序?！兜V業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》第三條明確規(guī)定，探礦權(quán)、采礦權(quán)為財產(chǎn)權(quán)，統(tǒng)稱為礦業(yè)權(quán)，適用于不動產(chǎn)法律法規(guī)的調(diào)整原則。依法取得礦業(yè)權(quán)的自然人、法人或其他經(jīng)濟(jì)組織稱為礦業(yè)權(quán)人。礦業(yè)權(quán)人依法對其礦業(yè)權(quán)享有占有、使用、收益和處分權(quán)。
從上述規(guī)定來看，礦業(yè)權(quán)人是一個明確的法律概念，礦業(yè)權(quán)的用益物權(quán)屬性主要體現(xiàn)為礦業(yè)權(quán)人對其所占有礦業(yè)權(quán)的勘查和開采，依法取得的探礦權(quán)和采礦權(quán)受法律保護(hù)。而礦產(chǎn)資源被壓覆勢必導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)人無法再對礦產(chǎn)資源進(jìn)行勘查、開采等開發(fā)利用，礦業(yè)權(quán)人作為礦產(chǎn)資源被壓覆一方，成為壓覆意向協(xié)議的一方主體自不待言。
2. 壓覆方
礦業(yè)權(quán)人作為一方主體，概念相對較為明確，但壓覆礦產(chǎn)資源的一方，卻存在需要進(jìn)一步討論和明確的空間。
1986年，礦產(chǎn)資源法一經(jīng)頒布，就明確規(guī)定了非經(jīng)批準(zhǔn)，不得壓覆重要礦床。在建設(shè)鐵路、工廠、水庫、輸油管道、輸電線路和各種大型建筑物或者建筑群之前，建設(shè)單位必須向所在省、自治區(qū)、直轄市地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門了解擬建工程所在地區(qū)的礦產(chǎn)資源分布和開采情況。彼時，規(guī)范層面尚沒有壓覆意向協(xié)議的概念，盡管其中并沒有明確指出建設(shè)單位是壓覆意向協(xié)議的簽訂主體，但毋庸置疑的是，建設(shè)單位是壓覆礦產(chǎn)資源的主體。
隨著壓覆意向協(xié)議在規(guī)范層面的出現(xiàn)，建設(shè)單位也當(dāng)然成為了壓覆意向協(xié)議的一方主體。2012年，77號文明確指出，礦業(yè)權(quán)壓覆意向性協(xié)議的主體是建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人。這一規(guī)定在《礦產(chǎn)資源法》中也得以延續(xù)，其中第三十二條規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目確需壓覆已經(jīng)設(shè)置礦業(yè)權(quán)的礦產(chǎn)資源，對礦業(yè)權(quán)行使造成直接影響的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在壓覆前與礦業(yè)權(quán)人協(xié)商，并依法給予公平、合理的補(bǔ)償。這一規(guī)定從法律層面明確了礦產(chǎn)資源壓覆補(bǔ)償情形下的權(quán)利義務(wù)主體——建設(shè)單位和礦業(yè)權(quán)人。
從上述規(guī)定來看，建設(shè)單位作為壓覆礦產(chǎn)資源的一方，成為壓覆意向協(xié)議的主體似乎已經(jīng)非常明確，但《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》（國土資發(fā)〔2010〕137號，以下簡稱“137號文”）又引出了新的表述。137號文第四條規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)資源的，新的土地使用權(quán)人應(yīng)同時與礦業(yè)權(quán)人簽訂協(xié)議。由此可知，作為壓覆礦產(chǎn)資源的一方，規(guī)范層面至少存在建設(shè)單位和新的土地使用權(quán)人兩種表述。
（1）建設(shè)單位
在理清建設(shè)單位的內(nèi)涵之前，有必要梳理可以壓覆礦產(chǎn)資源的項(xiàng)目沿革。從1986年礦產(chǎn)資源法的規(guī)定來看，并非任何建設(shè)項(xiàng)目均可以在經(jīng)批準(zhǔn)后壓覆礦產(chǎn)資源，而只能是特定范圍的建設(shè)項(xiàng)目：鐵路、工廠、水庫、輸油管道、輸電線路和各種大型建筑物或者建筑群。2000年，《國土資源部關(guān)于規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源審批工作的通知》（國土資發(fā)〔2000〕386號）（以下簡稱“386號文”）在前文的基礎(chǔ)上，新增了公路建設(shè)項(xiàng)目。盡管386號文已于2010年失效，但作為基礎(chǔ)設(shè)施，公路也被納入了壓覆礦產(chǎn)資源的建設(shè)項(xiàng)目范圍內(nèi)。在此基礎(chǔ)上，壓覆礦產(chǎn)資源的一方可以進(jìn)一步細(xì)化為鐵路、公路、工廠、水庫、輸油管道、輸電線路和各種大型建筑物或者建筑群的建設(shè)單位。
至于何為建設(shè)單位，目前并沒有明確的法律法規(guī)對此作出界定。根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，建設(shè)單位是應(yīng)當(dāng)取得建設(shè)項(xiàng)目的批準(zhǔn)、核準(zhǔn)、備案文件和簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同，并向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門領(lǐng)取建設(shè)用地規(guī)劃許可證的主體?！吨腥A人民共和國建筑法》明確規(guī)定，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定辦理申請批準(zhǔn)手續(xù)以及申領(lǐng)施工許可證?！吨腥A人民共和國建筑法釋義》明確指出，這里所說的“建設(shè)單位”，是指投資進(jìn)行該項(xiàng)工程建設(shè)的任何單位或者個人，即該項(xiàng)建筑工程的“業(yè)主”。根據(jù)上述規(guī)定和釋義，參考《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于落實(shí)建設(shè)單位工程質(zhì)量首要責(zé)任的通知》（建質(zhì)規(guī)〔2020〕9號）的規(guī)定，2建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)是建設(shè)項(xiàng)目管理主體和責(zé)任主體，需要履行礦產(chǎn)資源壓覆查詢、報批、協(xié)商補(bǔ)償?shù)攘x務(wù)。
然而，實(shí)踐中建設(shè)項(xiàng)目的參與主體多元，3對礦業(yè)權(quán)人來說，準(zhǔn)確識別建設(shè)單位，并將其作為壓覆意向性協(xié)議的相對方并不容易。在（2019）最高法民終1793號案中，某礦業(yè)公司主張某鐵路公司、鐵路某局、某項(xiàng)目部、某指揮部承擔(dān)連帶責(zé)任，法院經(jīng)審理后認(rèn)為，除鐵路某局是受某鐵路公司委托進(jìn)行張?zhí)畦F路代建工作，可以理解為二者之間成立委托代理關(guān)系外，某項(xiàng)目部僅是鐵路某局為推進(jìn)張?zhí)畦F路建設(shè)而登記設(shè)立的機(jī)構(gòu)，某指揮部則是承德市人民政府為了便于推進(jìn)承德市鐵路建設(shè)及征地拆遷工作而設(shè)立且未進(jìn)行機(jī)構(gòu)登記，并最終判決由建設(shè)單位某鐵路公司承擔(dān)案涉采礦權(quán)壓覆補(bǔ)償責(zé)任，鐵路某局、某項(xiàng)目部、某指揮部不承擔(dān)責(zé)任。
（2）新的土地使用權(quán)人
在建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施過程中，新的土地使用權(quán)人和建設(shè)單位往往是同一個主體，建設(shè)單位為了實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目，需要先獲得土地使用權(quán)。在例外情形下，建設(shè)單位可能會委托其他主體代為獲取土地使用權(quán)，如高鐵建設(shè)項(xiàng)目，作為建設(shè)單位的鐵路公司可能會委托其他主體來獲取土地使用權(quán)，被委托的主體成為新的土地使用權(quán)人，但它們是在建設(shè)單位的授權(quán)下開展工作，并且最終的建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施責(zé)任仍然由建設(shè)單位承擔(dān)。在這種情況下，雖然土地使用權(quán)在形式上歸屬于被委托的主體，但對于壓覆礦業(yè)權(quán)資源的處理，建設(shè)單位往往需要和被委托主體（新的土地使用權(quán)人）共同協(xié)調(diào)與礦業(yè)權(quán)人簽訂協(xié)議，或者由被委托主體按照建設(shè)單位的要求與礦業(yè)權(quán)人簽訂協(xié)議，而建設(shè)單位要對協(xié)議的履行等承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
盡管《礦產(chǎn)資源法》并未將新的土地使用權(quán)人這一主體作為礦產(chǎn)資源壓覆情形下的權(quán)利義務(wù)主體，然而從權(quán)利本質(zhì)來看，新的土地使用權(quán)人是取得建設(shè)項(xiàng)目用地權(quán)利的主體，通常與建設(shè)單位身份重合，僅在委托代建等特殊情形下出現(xiàn)分離，但責(zé)任主體仍然是建設(shè)單位。因此，建設(shè)單位作為壓覆礦產(chǎn)資源的一方應(yīng)當(dāng)成為壓覆意向協(xié)議的一方主體，特殊情形下，受建設(shè)單位委托的新的土地使用權(quán)人也應(yīng)當(dāng)與建設(shè)單位一同與礦業(yè)權(quán)人簽訂壓覆意向協(xié)議。
2《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于落實(shí)建設(shè)單位工程質(zhì)量首要責(zé)任的通知》（建質(zhì)規(guī)〔2020〕9號）指出，建設(shè)單位作為工程建設(shè)活動的總牽頭單位，承擔(dān)著重要的工程質(zhì)量管理職責(zé)，對保障工程質(zhì)量具有主導(dǎo)作用。建設(shè)單位是工程質(zhì)量第一責(zé)任人，依法對工程質(zhì)量承擔(dān)全面責(zé)任。對因工程質(zhì)量給工程所有權(quán)人、使用人或第三方造成的損失，建設(shè)單位依法承擔(dān)賠償責(zé)任，有其他責(zé)任人的，可以向其他責(zé)任人追償。建設(shè)單位要嚴(yán)格落實(shí)項(xiàng)目法人責(zé)任制，依法開工建設(shè)，全面履行管理職責(zé)，確保工程質(zhì)量符合國家法律法規(guī)、工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和合同約定。這一規(guī)定適用于房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程，但對于正確理解建設(shè)單位的內(nèi)涵仍具有一定的參考意義。
3如在（2021）最高法行再247號案中，經(jīng)法院查明，彩虹大道寶陵河段項(xiàng)目是文昌市政府投資建設(shè)的市政道路工程，文昌市政府設(shè)立銅鼓嶺國際生態(tài)旅游區(qū)項(xiàng)目指揮部作為開發(fā)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，某公司為項(xiàng)目的建設(shè)業(yè)主單位。
（二）自然資源等政府部門
壓覆礦產(chǎn)資源的建設(shè)項(xiàng)目背后往往是社會公共利益，而礦產(chǎn)資源歸國家所有，因而政府有關(guān)部門的介入極為必要。《甘肅省自然資源廳關(guān)于高質(zhì)量推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審查審批的通知》明確要求市縣自然資源局應(yīng)加強(qiáng)對壓覆重要礦產(chǎn)資源管理工作的協(xié)調(diào)服務(wù)，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人依法依規(guī)、合理高效簽訂互不影響、補(bǔ)償?shù)葏f(xié)議，在壓覆重要礦產(chǎn)資源論證中主動作為。山西省自然資源廳等五部門更是聯(lián)合發(fā)文要求縣級人民政府作為壓覆重要礦產(chǎn)資源補(bǔ)償協(xié)議的丙方。
另外，有些建設(shè)單位在建設(shè)過程中，將征地拆遷和壓覆補(bǔ)償一并委托給政府來實(shí)施，這種情況下，政府部門會與礦業(yè)權(quán)人洽談壓覆補(bǔ)償事宜并簽署壓覆意向協(xié)議。部分項(xiàng)目前期的審批工作由政府部門代為開展，此時，建設(shè)單位尚未確定或組建。例如早期的公路建設(shè)項(xiàng)目，可能是由屬地的交通局組織項(xiàng)目前期手續(xù)，這時壓覆協(xié)議可能先由項(xiàng)目管理的政府部門進(jìn)行簽署。
無論是作為壓覆意向協(xié)議或壓覆補(bǔ)償協(xié)議的一方，還是僅在協(xié)議簽訂過程中起指導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，政府有關(guān)部門的介入都將有助于礦業(yè)權(quán)人和建設(shè)單位的權(quán)益保護(hù)和建設(shè)項(xiàng)目的順利推進(jìn)。
二、壓覆意向協(xié)議的條款設(shè)置
“意向”二字似乎表明壓覆意向協(xié)議具有明顯的預(yù)約合同的特征，77號文也將壓覆意向協(xié)議作為建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人在短期內(nèi)難以簽訂補(bǔ)償協(xié)議的一種過渡性措施，然而現(xiàn)行法律法規(guī)并未明確將壓覆意向協(xié)議界定為預(yù)約合同，并且預(yù)約合同和本約合同在規(guī)范和實(shí)踐層面也并非涇渭分明。
《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國民法典>合同編通則若干問題的解釋》（法釋〔2023〕13號）第六條第三款規(guī)定，當(dāng)事人訂立的認(rèn)購書、訂購書、預(yù)訂書等已就合同標(biāo)的、數(shù)量、價款或者報酬等主要內(nèi)容達(dá)成合意，符合本解釋第三條第一款規(guī)定的合同成立條件，未明確約定在將來一定期限內(nèi)另行訂立合同，或者雖然有約定但是當(dāng)事人一方已實(shí)施履行行為且對方接受的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定本約合同成立。因此，認(rèn)定一份合同究竟是預(yù)約還是本約，應(yīng)當(dāng)以意思表示的實(shí)質(zhì)內(nèi)容為準(zhǔn)，而不可一律望文生義，不得一見認(rèn)購書、訂購書、預(yù)定書等文本的名稱就將之認(rèn)定為預(yù)約；只要名為認(rèn)購書等文本所載內(nèi)容具備了本約的成立要件，即使沒有明確約定將于未來訂立本約，也要以本約論。其二，認(rèn)購書、訂購書、預(yù)定書等文本中約定有將要訂立本約的內(nèi)容，實(shí)際上卻未訂立，但只要其已具備本約的成立要件，并且當(dāng)事人一方已實(shí)施履行行為且被對方接受的，本約成立。4同時，司法實(shí)踐中也認(rèn)可壓覆意向協(xié)議的法律約束力，并在各方并未簽訂后續(xù)合同的情況下，認(rèn)定建設(shè)單位對礦業(yè)權(quán)人的補(bǔ)償責(zé)任。因此，礦產(chǎn)資源壓覆情形下，各方當(dāng)事人不必拘泥于“意向”二字，而是要從實(shí)質(zhì)內(nèi)容來判斷或簽署壓覆意向協(xié)議，明確各方權(quán)利義務(wù)。
4崔建遠(yuǎn)：《合同法總論（上卷）》，北京，中國人民大學(xué)出版社2024年版，第247頁。
權(quán)利義務(wù)是壓覆意向協(xié)議的核心，也是各方實(shí)現(xiàn)協(xié)議目的的基礎(chǔ)。對礦業(yè)權(quán)人而言，壓覆意向協(xié)議是對其礦產(chǎn)資源被壓覆進(jìn)行補(bǔ)償和對其礦業(yè)權(quán)受損進(jìn)行救濟(jì)的重要抓手，而對于建設(shè)單位或新的土地使用權(quán)人而言，壓覆意向協(xié)議是其建設(shè)項(xiàng)目順利報批并實(shí)施的重要依據(jù)，對于政府有關(guān)部門而言，壓覆意向協(xié)議能夠幫助其理順重要項(xiàng)目建設(shè)過程中的法律關(guān)系，也是其依法行政的重要體現(xiàn)。在明確這些目的的基礎(chǔ)上，壓覆意向協(xié)議的條款設(shè)置應(yīng)當(dāng)從積極和消極兩方面來討論，即壓覆意向協(xié)議應(yīng)當(dāng)包括哪些條款、壓覆意向協(xié)議不應(yīng)當(dāng)包括哪些條款。
（一）壓覆意向協(xié)議應(yīng)當(dāng)包括的條款
《中華人民共和國民法典》第四百七十條列舉了合同的一般條款，5其中當(dāng)事人的信息即前文所述之協(xié)議主體，需明確列于協(xié)議首部；標(biāo)的、數(shù)量和質(zhì)量即建設(shè)項(xiàng)目和被壓覆的礦產(chǎn)資源；價款和報酬即補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；剩余三項(xiàng)作為常用條款。因此，壓覆意向協(xié)議應(yīng)當(dāng)包括以下條款：
1. 鑒于條款。因壓覆意向協(xié)議旨在解決建設(shè)項(xiàng)目的審批和礦業(yè)權(quán)人救濟(jì)兩個主要目的，結(jié)合國家和地方性規(guī)范層面的要求，6協(xié)議各方可在“鑒于條款”部分明確建設(shè)單位名下的建設(shè)項(xiàng)目對礦業(yè)權(quán)人名下礦產(chǎn)資源造成或可能造成壓覆，建設(shè)單位承諾按照有關(guān)規(guī)定給予礦業(yè)權(quán)人合理補(bǔ)償、礦業(yè)權(quán)人同意壓覆等內(nèi)容。
2. 建設(shè)項(xiàng)目基本情況。包括項(xiàng)目名稱、類型、建設(shè)地點(diǎn)、規(guī)模、建設(shè)周期、建設(shè)單位、建設(shè)進(jìn)展、工程標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)要求以及截至協(xié)議簽訂時所獲得的各項(xiàng)審批、備案等情況。
3. 擬被壓覆的礦產(chǎn)資源情況。包括礦區(qū)名稱、主要礦種、礦業(yè)權(quán)證號、礦業(yè)權(quán)人名稱、有效期限、礦業(yè)權(quán)的范圍坐標(biāo)、礦業(yè)權(quán)面積、資源儲量、現(xiàn)有開發(fā)利用情況以及是否存在未開發(fā)區(qū)域、是否存在抵押或其他權(quán)利瑕疵等情況。
4. 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)系壓覆意向協(xié)議的核心條款，建設(shè)項(xiàng)目基本情況和被壓覆礦產(chǎn)資源的情況可以通過其他方式佐證，但如果雙方未約定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的，則壓覆意向協(xié)議的效力很可能存在瑕疵，進(jìn)而引發(fā)爭議。在（2018）最高法民申6270號案中，江西省高級人民法院二審認(rèn)為，鑫云公司雖然簽訂了意向性協(xié)議，但協(xié)議并未包含具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，上訴人在二審?fù)徶幸渤姓J(rèn)“簽訂補(bǔ)償意向性協(xié)議之后在用地報批期間沒有與鑫云公司協(xié)商過具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對蘭田金礦探礦權(quán)的補(bǔ)償方案沒有具體內(nèi)容”。而鑫云公司簽訂的《探礦權(quán)壓覆補(bǔ)償意向協(xié)議書》明確約定，“如甲方施工階段實(shí)施的項(xiàng)目確實(shí)壓覆了乙方礦產(chǎn)，乙方同意對方進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)償后放棄該礦的采礦權(quán)壓覆部分。”“甲方賠償款全部到達(dá)乙方賬號之日壹個工作日，出具同意放棄采礦權(quán)證明書。”從約定來看，鑫云公司同意對其礦業(yè)權(quán)壓覆也是以補(bǔ)償為前提的。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是補(bǔ)償協(xié)議的核心內(nèi)容，也是是否同意壓覆的重要前提，如果在未明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的情況下，以簽訂意向性協(xié)議認(rèn)定同意壓覆，也有失公允。并最終認(rèn)定高投公司在未就壓覆補(bǔ)償進(jìn)行最后協(xié)商的情況下直接瞞報取得審批并徑直壓覆，構(gòu)成侵權(quán)，應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。
補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是壓覆意向協(xié)議的必備條款，然而在協(xié)議簽訂階段，礦產(chǎn)資源實(shí)際被壓覆的情況尚無法準(zhǔn)確計量和評估，各方尚無法制定一個明確的標(biāo)準(zhǔn)。《礦產(chǎn)資源法》也僅原則性地規(guī)定“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在壓覆前與礦業(yè)權(quán)人協(xié)商，并依法給予公平、合理的補(bǔ)償。”，而非確定一個統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實(shí)施條例（征求意見稿）》第五十一條在此基礎(chǔ)上規(guī)定“依據(jù)礦業(yè)權(quán)價值評估相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)給予礦業(yè)權(quán)人公平、合理的補(bǔ)償”。
從司法實(shí)踐對壓覆意向協(xié)議的認(rèn)定來看，如果壓覆意向協(xié)議僅約定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)另行約定，則協(xié)議各方應(yīng)在壓覆之前就協(xié)商標(biāo)準(zhǔn)再行協(xié)商并以書面形式達(dá)成一致意見；如果各方后續(xù)不再就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行協(xié)商，則需要在壓覆意向協(xié)議中明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以國家有關(guān)法律法規(guī)或地方政策為依據(jù)，并根據(jù)相應(yīng)的評估報告等計算礦業(yè)權(quán)價值，在此基礎(chǔ)上確定補(bǔ)償額。
5. 其他條款。包括付款時點(diǎn)、方式，違約責(zé)任，協(xié)議生效以及爭議解決方式等合同常用條款。
5《中華人民共和國民法典》第四百七十條 合同的內(nèi)容由當(dāng)事人約定，一般包括下列條款：
（一）當(dāng)事人的姓名或者名稱和住所；（二）標(biāo)的；（三）數(shù)量；（四）質(zhì)量；（五）價款或者報酬；（六）履行期限、地點(diǎn)和方式；（七）違約責(zé)任；（八）解決爭議的方法。當(dāng)事人可以參照各類合同的示范文本訂立合同。
6國家層面，77號文明確規(guī)定，壓覆意向協(xié)議應(yīng)包括建設(shè)單位承諾按有關(guān)規(guī)定給予礦業(yè)權(quán)人合理補(bǔ)償、礦業(yè)權(quán)人同意壓覆等內(nèi)容。137號文規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)礦產(chǎn)資源的，新的土地使用權(quán)人還應(yīng)同時與礦業(yè)權(quán)人簽訂協(xié)議，協(xié)議應(yīng)包括礦業(yè)權(quán)人同意放棄被壓覆礦區(qū)范圍及相關(guān)補(bǔ)償內(nèi)容。地方層面，《甘肅省自然資源廳關(guān)于高質(zhì)量推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審查審批的通知》要求補(bǔ)償協(xié)議包括但不限于礦業(yè)權(quán)人同意放棄壓覆范圍及資源量等相關(guān)內(nèi)容；內(nèi)蒙古自治區(qū)自然資源廳《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源有關(guān)事宜的通知》要求協(xié)議應(yīng)包括礦業(yè)權(quán)人同意放棄被壓覆礦區(qū)范圍及相關(guān)補(bǔ)償內(nèi)容。
（二）壓覆意向協(xié)議不應(yīng)當(dāng)包括的條款
從目前的法律規(guī)定來看，并沒有對壓覆意向協(xié)議的條款作出限制性規(guī)定，即法律并不要求哪些條款不得出現(xiàn)在壓覆意向協(xié)議之中。然而，從實(shí)踐來看，如果在壓覆意向協(xié)議中設(shè)置不合理的條款，反而可能會損害自身利益。
如在（2021）最高法民再135號案中，礦業(yè)權(quán)人與建設(shè)單位在協(xié)議中約定“由于際頭水庫項(xiàng)目的建設(shè)造成浙南鉬業(yè)公司礦產(chǎn)資源不能開采的，浙南鉬業(yè)公司有權(quán)向景寧水利公司提出按礦產(chǎn)資源量的市場評估價補(bǔ)償損失的權(quán)利；景寧水利公司承諾，該工程建設(shè)對浙南鉬業(yè)公司礦產(chǎn)資源壓覆或使浙南鉬業(yè)公司不能繼續(xù)生存造成的經(jīng)濟(jì)利益損失，將依法按市場評估價給予補(bǔ)償。”該案經(jīng)一審、二審、再審，法院均認(rèn)為該協(xié)議約定系附條件的補(bǔ)償承諾，以際頭水庫項(xiàng)目的建設(shè)造成浙南鉬業(yè)公司礦產(chǎn)資源不能開采為前提，且結(jié)合協(xié)議標(biāo)題及當(dāng)事人主張，系以際頭水庫項(xiàng)目建設(shè)用地壓覆礦產(chǎn)資源，導(dǎo)致不能開采為前提。7這一約定對礦業(yè)權(quán)人而言無疑提高了其舉證難度，也使得順利受償具有更大的不確定性。
因此，協(xié)議各方應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎擬定協(xié)議條款，避免為自身設(shè)置過高的義務(wù)和舉證難度，從而影響自身合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。
7類似的案件還包括（2021）湘08民初6號。
三、壓覆意向協(xié)議簽訂前后的注意事項(xiàng)
新礦產(chǎn)資源法強(qiáng)調(diào)被壓覆的應(yīng)當(dāng)是已經(jīng)設(shè)置礦業(yè)權(quán)的礦產(chǎn)資源，即礦業(yè)權(quán)人這一概念需要動態(tài)理解：第一，礦業(yè)權(quán)人的礦業(yè)權(quán)證的初始取得時間應(yīng)當(dāng)早于項(xiàng)目建設(shè)立項(xiàng)。第二，礦業(yè)權(quán)人被壓覆的礦產(chǎn)資源應(yīng)當(dāng)是合法存續(xù)期間的礦業(yè)權(quán)，礦業(yè)權(quán)證在有效期內(nèi)。
然而，從實(shí)踐和筆者的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)來看，礦業(yè)權(quán)是否有效存續(xù)的判斷并不完全依賴于礦業(yè)權(quán)證是否有效。盡管《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》規(guī)定，礦業(yè)權(quán)人應(yīng)當(dāng)在礦業(yè)權(quán)證有效期屆滿的30日前辦理延續(xù)登記手續(xù)，逾期不辦理的礦業(yè)權(quán)證自行廢止。但礦業(yè)權(quán)人在規(guī)定時間內(nèi)提交延續(xù)登記申請卻因登記機(jī)關(guān)的原因?qū)е挛茨芗皶r獲得延續(xù)也是較為普遍的情形。因此，如果建設(shè)單位僅以礦業(yè)權(quán)證已經(jīng)過期為由徑直壓覆或不與礦業(yè)權(quán)人簽訂協(xié)議，將會面臨包括民事賠償在內(nèi)的一系列法律后果。
同時，從另一個角度來看，簽訂壓覆意向協(xié)議并不意味著礦業(yè)權(quán)人可以高枕無憂，如果礦區(qū)范圍內(nèi)涉及建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)踐中礦業(yè)權(quán)很可能到期后無法正常延續(xù)。因此，即便已經(jīng)簽訂了壓覆意向協(xié)議，礦業(yè)權(quán)人還是需要關(guān)注建設(shè)項(xiàng)目的進(jìn)展以及礦業(yè)權(quán)的有效性，避免因建設(shè)項(xiàng)目未實(shí)際建設(shè)導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)人延誤礦業(yè)權(quán)證辦理。如在（2014）南鐵中民終字第11號案件中，礦業(yè)權(quán)人與建設(shè)單位簽訂了《探礦權(quán)壓覆補(bǔ)償意向書》，意向書簽訂后，建設(shè)單位未與礦業(yè)權(quán)人簽署正式的補(bǔ)償協(xié)議，且在此期間，礦業(yè)權(quán)人壓覆部分區(qū)塊的探礦權(quán)許可到期未延續(xù)。礦業(yè)權(quán)人因本案中無壓覆事實(shí)而敗訴，同時也遭受了礦業(yè)權(quán)未獲得延續(xù)的重大損失。
因此，對于礦業(yè)權(quán)人而言，簽訂合法有效的壓覆意向協(xié)議并不意味著一勞永逸，為了維護(hù)自身的合法權(quán)益，礦業(yè)權(quán)人在簽訂協(xié)議后應(yīng)當(dāng)積極作為，提交礦業(yè)權(quán)延續(xù)的申請材料，并向登記主管機(jī)關(guān)說明礦業(yè)權(quán)可能被建設(shè)項(xiàng)目壓覆等非礦業(yè)權(quán)人自身原因的情形，爭取獲得行政機(jī)關(guān)的主動審查或暫緩審批，保持礦業(yè)權(quán)的有效性和主體資格，同時還需要注意調(diào)查收集壓覆證據(jù)。
四、結(jié)語
簽訂壓覆意向協(xié)議絕不可草率行事，其關(guān)乎多方權(quán)益與后續(xù)項(xiàng)目的順利推進(jìn)?！兜V產(chǎn)資源法》為礦產(chǎn)資源壓覆情形的處理提供了明確的法律依據(jù)，后續(xù)有關(guān)部門也將配套更為具體可操作的實(shí)施條例等規(guī)定，希望各方在實(shí)際操作中，秉持嚴(yán)謹(jǐn)、負(fù)責(zé)的態(tài)度，嚴(yán)格依照法律法規(guī)，結(jié)合具體情況，精心擬訂并嚴(yán)格履行壓覆意向協(xié)議，規(guī)避風(fēng)險和爭議，維護(hù)自身合法權(quán)益。
