“重問責(zé)輕預(yù)防”：礦山安全執(zhí)法的失衡之痛 | 基于十省份148份事故調(diào)查報(bào)告的實(shí)證分析
有學(xué)者指出，我國在生產(chǎn)安全事故的調(diào)查與處置方面存在“重問責(zé)、輕預(yù)防”的傾向。然而，事故發(fā)生后如果不去分析導(dǎo)致事故發(fā)生的原因并予以整改和糾正，只是簡單把事故原因歸咎于誰，僅僅追究個(gè)人責(zé)任，雖然可以在短時(shí)間內(nèi)解決局部或表層的問題，但難以從根本上解決系統(tǒng)性、深層次的問題。
有感于此，筆者對比分析了自2019年至2022年，云南、甘肅、青海、新疆、寧夏、內(nèi)蒙古、山西、山東、河北、黑龍江等十個(gè)省份?。ㄗ灾螀^(qū)）一級礦山安全監(jiān)察部門及應(yīng)急管理部門公布的礦山安全生產(chǎn)事故調(diào)查報(bào)告，重點(diǎn)關(guān)注、研究了報(bào)告揭示的礦山企業(yè)在事故中的原因及相應(yīng)責(zé)任。通過比對分析研究，筆者發(fā)現(xiàn)當(dāng)前安全生產(chǎn)事故執(zhí)法存在以下特點(diǎn)：
一、各地事故處罰標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一
這一現(xiàn)象直觀地體現(xiàn)在個(gè)案平均處罰人數(shù)（見表1）與處罰措施（見表2）的適用上。
同樣是發(fā)生一般生產(chǎn)安全事故，青海地區(qū)個(gè)案平均處罰人數(shù)超過17人，河北、山西、云南、內(nèi)蒙古、甘肅等地個(gè)案平均處罰人數(shù)在10-15人之間，寧夏地區(qū)個(gè)案處罰人數(shù)則僅有8人。
在處罰措施的適用上，罰款最為普遍，特別是甘肅、寧夏、山東等地個(gè)案處罰措施以單處或并處罰款為主，甚至可以說每一起事故絕大部分責(zé)任人員均被處以罰款；
山西、內(nèi)蒙古、云南地區(qū)處罰措施相對多樣，罰款額度普遍較高，事故發(fā)生后吊銷、撤銷或暫停相關(guān)責(zé)任人員安全生產(chǎn)知識與管理能力考核合格證明的案例數(shù)量及人員數(shù)量也明顯高于其他地區(qū)；
青海地區(qū)被處罰款人數(shù)占比約為50%，近30%的相關(guān)責(zé)任人員則被給出“由公司按照相關(guān)規(guī)章制度進(jìn)行處理”的處罰建議；
河北地區(qū)個(gè)案被處罰款的人員占比相對較低，通常個(gè)案只會對礦長、黨委書記、董事長等主要負(fù)責(zé)人員被處罰款，甚至開灤（集團(tuán)）蔚州礦業(yè)有限責(zé)任公司北陽莊礦“9·17”機(jī)電事故（事故發(fā)生于2015年，事故調(diào)查報(bào)告公開于2019年）中無一人被處罰款，與之相對應(yīng)的則是河北幾乎每一起事故中都會有多人被處撤職、辭退、解除勞動合同、降級等處分。
此外，對于性質(zhì)相近的同類型事故，不同地區(qū)處罰標(biāo)準(zhǔn)也有所不同。
例如均為不存在其他惡劣情節(jié)、死亡人數(shù)均為1人的一般機(jī)電事故，河北省開灤（集團(tuán)）蔚州礦業(yè)有限責(zé)任公司北陽莊礦“9·17”機(jī)電事故中15名責(zé)任人員單處行政處分，其中4人被行政撤職，3人被行政降級，無人被罰款；
內(nèi)蒙古中國神華能源股份有限公司寸草塔煤礦“8·12”機(jī)電事故中8名責(zé)任人員被處5000元-15萬元不等的罰款；
黑龍江黑河市振興煤礦“9·16”機(jī)電事故中7名責(zé)任人員被處罰，其中2人被解除勞動合同，1人被免去職務(wù)，1人被撤銷其安全生產(chǎn)知識和管理能力考核資格。
可見各地對安全生產(chǎn)事故處罰相關(guān)規(guī)定的理解與執(zhí)行并不統(tǒng)一，事故調(diào)查組擁有較高的自由裁量權(quán)。
二、部分案件責(zé)任認(rèn)定不夠科學(xué)，存在“為了問責(zé)而問責(zé)”的嫌疑
如云南省富源縣色水煤業(yè)有限公司“9·19”其他事故中，1名作業(yè)人員在搬運(yùn)單體液壓支柱時(shí)失穩(wěn)摔倒，頭頸部受傷導(dǎo)致死亡。對該起事件，事故調(diào)查組共對11人給予行政處罰，礦長、法定代表人因此被處上一年年收入100%的罰款（存在遲報(bào)情節(jié)，礦長個(gè)人合并罰款逾15萬元）。單位被處罰款93萬元，并被暫扣安全生產(chǎn)許可證。
事故調(diào)查組進(jìn)行處罰的具體原因?yàn)橄嚓P(guān)責(zé)任人員未能發(fā)現(xiàn)《1903綜采工作面作業(yè)規(guī)程》中缺少搬運(yùn)、使用單體液壓支柱等超長超重材料安全措施的問題。
無獨(dú)有偶，寧夏寶豐集團(tuán)紅四煤業(yè)有限公司“12·31”事故中1名工人不慎摔倒，被行駛中的電機(jī)車碾壓致死，隨后礦企8名人員被處行政處罰，其中礦長被要求五年內(nèi)不得擔(dān)任任何生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負(fù)責(zé)人。
甘肅省華亭市東華鎮(zhèn)殿溝煤礦“8·16”水害（潰漿）事故發(fā)生三次潰漿，當(dāng)班班長迅速組織人員撤出，使得涉險(xiǎn)的15人安全撤離，僅1人被困。最終事故有8人被處罰款，處罰的原因是“未及時(shí)組織撤出作業(yè)人員”。
僅從調(diào)查報(bào)告呈現(xiàn)的事故經(jīng)過和原因來看，筆者認(rèn)為，對于前述案件的處罰未免過重，而這一現(xiàn)象并非個(gè)例。
此外，另有部分案件的追責(zé)程度、廣度與深度明顯與上級部門的關(guān)注度及傷亡人數(shù)相關(guān)。
云南地區(qū)曾于2022年先后發(fā)生兩起煤與瓦斯突出事故，其中富源縣平慶煤業(yè)有限公司“3·15”事故中1人死亡，97人涉險(xiǎn)，鎮(zhèn)雄縣融安煤礦有限責(zé)任公司“4·2”事故中無人員傷亡，共47人涉險(xiǎn)。
從事故原因來看，“3·15”存在瓦斯檢查不規(guī)范現(xiàn)象，中介機(jī)構(gòu)對瓦斯的治理有差距；“4·22”事故中存在瓦斯假檢現(xiàn)象，且中介機(jī)構(gòu)出具的報(bào)告內(nèi)容失實(shí)。而在具體責(zé)任追究上，由于應(yīng)急管理部對“3·15”事件的關(guān)注度明顯更高，因此“3·15”事故中共有9名人員被建議追究刑事責(zé)任，其中包括瓦斯中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目經(jīng)理，而“4·22”事故中僅1名人員被追究刑事責(zé)任，中介服務(wù)機(jī)構(gòu)無人被處罰（事故處理對比詳見下表）。
三、事故調(diào)查普遍存在“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的傾向
事故發(fā)生后，絕大多數(shù)事故調(diào)查報(bào)告均只針對當(dāng)次事故中涌現(xiàn)出的問題進(jìn)行調(diào)查。其中間接原因可以歸納、總結(jié)為“六件套”：安全管理工作不到位、技術(shù)管理工作不到位、安全培訓(xùn)工作不到位、安全監(jiān)督工作不到位、隱患排查工作不到位、企業(yè)主體責(zé)任不到位。
絕大多數(shù)事故調(diào)查報(bào)告都是對前述“六件套”進(jìn)行排列組合并圍繞事故中涌現(xiàn)出的問題展開描述，給出諸如某項(xiàng)具體制度未對某項(xiàng)具體作業(yè)內(nèi)容作出規(guī)定、作業(yè)中未嚴(yán)格執(zhí)行某項(xiàng)規(guī)程相關(guān)規(guī)定等原因，至于其他制度是否完備、是否存在其他安全隱患等問題，則不在事故調(diào)查報(bào)告的考慮范圍內(nèi)。
這樣“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”式的執(zhí)法背后，必然會遺留致命的安全隱患。
例如，某省甲公司所屬的A煤礦與B煤礦在2020、2021年間先后發(fā)生一般生產(chǎn)安全事故，兩次事故調(diào)查均只針對導(dǎo)致事故發(fā)生的工人違章作業(yè)行為展開，指出了礦山存在的安全管理缺失、技術(shù)管理不到位、安全教育培訓(xùn)流于形式等問題，但同樣沒有對煤礦及礦企進(jìn)行全方位的安全隱患體檢。
直到2021年8月14日，該公司B煤礦再次發(fā)生重大潰砂潰泥事故，造成了20人死亡的慘痛結(jié)果。此次事故調(diào)查中，調(diào)查組發(fā)現(xiàn)B煤礦的采掘隊(duì)伍管理組織單獨(dú)成立了一套“體外循環(huán)”，受生產(chǎn)副礦長直接領(lǐng)導(dǎo)、人員均未納入礦統(tǒng)一管理，且煤礦存在隨意壓減新工人安全培訓(xùn)時(shí)間，培訓(xùn)時(shí)間弄虛作假的問題。另外還發(fā)現(xiàn)甲公司沒有建立安全生產(chǎn)責(zé)任體系，也未建立起重大安全風(fēng)險(xiǎn)和隱患排查治理雙重預(yù)防工作機(jī)制。
所謂冰凍三尺非一日之寒，A煤礦的“體外循環(huán)”系統(tǒng)以及甲公司安全生產(chǎn)責(zé)任體系缺失的問題一直以來都存在，但此前的事故調(diào)查均未能發(fā)現(xiàn)這一問題，直至引發(fā)重大事故，造成重大傷亡后，這一隱患才被揭露。
難以想象，在那些沒有發(fā)現(xiàn)什么大的體制性問題，以大面積追責(zé)、罰款結(jié)案的事故報(bào)告背后，又隱藏著多少致命的安全風(fēng)險(xiǎn)。除云南地區(qū)2020年的個(gè)別調(diào)查報(bào)告揭示了除事故涌現(xiàn)出的問題之外的體系性風(fēng)險(xiǎn)之外，其他的事故調(diào)查報(bào)告大多都呈現(xiàn)出明顯的“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的傾向。
A煤礦是冰山浮出水面的一小部分，水面之下又有多少礦山仍舊暴露在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)中，披著不健全、不完整、浮于表面的安全防范機(jī)制裸奔，我們不得而知。
四、事故防范措施建議存在華而不實(shí)、難以落實(shí)之嫌
此前已有多位專家指出，事故調(diào)查本應(yīng)達(dá)成的根本目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是“吸取事故教訓(xùn)、落實(shí)整改措施、防范事故再次發(fā)生”。但實(shí)踐中存在將事故調(diào)查與追責(zé)處理畫等號，進(jìn)而忽略事故預(yù)防的傾向（代海軍，2022）。
就此次對十省份事故調(diào)查報(bào)告的查閱情況來看，在事故防范措施建議這一本該體現(xiàn)事故調(diào)查報(bào)告最大價(jià)值的部分，卻充斥著諸如“切實(shí)壓實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任”“加強(qiáng)安全教育培訓(xùn)”“加強(qiáng)考核管理”“嚴(yán)防走形式”等不具有可操作性、難以落地的表述。
實(shí)踐中，相應(yīng)安全管理措施難以落到實(shí)處本來就是安全生產(chǎn)事故發(fā)生的一大重要原因，而事故調(diào)查報(bào)告又提出這樣虛無縹緲的改進(jìn)措施，進(jìn)一步加劇了“事故隱患”改進(jìn)措施落實(shí)難得局面。
另外，筆者還發(fā)現(xiàn)，經(jīng)由事故調(diào)查發(fā)現(xiàn)的普遍存在的違規(guī)行為，卻反復(fù)出現(xiàn)在不同的調(diào)查報(bào)告中。除前述的甲公司的案例外，云南地區(qū)多起事故中都被查出作業(yè)人員存在“先掛梁后移網(wǎng)”的習(xí)慣性違規(guī)作業(yè)行為，同樣的危險(xiǎn)行為反復(fù)出現(xiàn)，也從側(cè)面反映出監(jiān)管部門對礦山企業(yè)生產(chǎn)安全事故調(diào)查發(fā)現(xiàn)的典型風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效治理的漏洞。
綜上，無論是責(zé)任認(rèn)定的不嚴(yán)謹(jǐn)、不科學(xué)，事故防范措施建議籠統(tǒng)不明導(dǎo)致的難以落實(shí)，還是“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的問題，都反映出當(dāng)前生產(chǎn)安全事故調(diào)查與處置中存在明顯的“重問責(zé)、輕預(yù)防”的傾向。在推動安全生產(chǎn)工作關(guān)口前移的新形勢下，這一執(zhí)法理念必然會阻卻“關(guān)口前移”立法精神的貫徹落實(shí)。
五、“重追責(zé)、輕預(yù)防”的執(zhí)法傾向?qū)︻A(yù)防安全生產(chǎn)事故產(chǎn)生的影響
縱觀十省份148份生產(chǎn)安全事故調(diào)查報(bào)告，竟沒有一家企業(yè)真正落實(shí)了安全生產(chǎn)主體責(zé)任，也沒有一家企業(yè)將安全生產(chǎn)教育培訓(xùn)工作落實(shí)到位。這究竟是利欲熏心導(dǎo)致的見利忘“安”，還是當(dāng)前安全生產(chǎn)監(jiān)管、處罰的體制之殤？
當(dāng)前事故調(diào)查中，調(diào)查組與事故企業(yè)之間是緊張的對抗關(guān)系，甚至可以認(rèn)為是對立的狀態(tài)。礦企發(fā)生了生產(chǎn)安全事故，調(diào)查組負(fù)責(zé)查清事故原因，并對企業(yè)相關(guān)責(zé)任人員給出相應(yīng)的處理建議。在這種“你出事故，我來追責(zé)”的執(zhí)法模式下，事故調(diào)查組本著“四不放過”的原則介入事故調(diào)查，其調(diào)查的核心目標(biāo)之一就是要處理相關(guān)責(zé)任人員。而事故企業(yè)作為被調(diào)查對象，本能的反應(yīng)就是借助各種手段減輕自身責(zé)任，甚至不惜代價(jià)，不計(jì)后果的制造假象和毀滅證據(jù)，包括建立浮于表面的安全生產(chǎn)制度，刪除、篡改相關(guān)數(shù)據(jù)，串通對抗事故調(diào)查。
雙方以對抗的思維和模式開展生產(chǎn)安全事故的調(diào)查工作，必然會陷入“道高一尺魔高一丈”的斗法之中。因此，“重追責(zé)”的事故處置傾向不僅難以起到事故預(yù)防的效果，反而會引發(fā)事故企業(yè)人員的對抗情緒，甚至偏執(zhí)的認(rèn)為擔(dān)責(zé)與否全憑運(yùn)氣好壞，進(jìn)而徹底將搭建安全生產(chǎn)制度和預(yù)防事故措施作為應(yīng)付檢查和調(diào)查的手段。
從強(qiáng)制的意義上來說，嚴(yán)厲的執(zhí)法的確可以在一定程度上督促礦企搭建安全生產(chǎn)體系，制定安全生產(chǎn)規(guī)范，倒逼企業(yè)去補(bǔ)漏洞。但“重罰”一定有其局限性。與2015年相比，2020年煤礦死亡人數(shù)、煤礦百萬噸死亡率分別下降61.9%和63.6%，非煤礦山事故起數(shù)和死亡人數(shù)分別下降28.2%和39.2%¹，這一組數(shù)據(jù)足以說明現(xiàn)有“重追責(zé)”的執(zhí)法模式的確取得了成效。
但是，我們也必須注意到，當(dāng)前事故調(diào)查中大量存在遲報(bào)、瞞報(bào)以及發(fā)生事故后刪除、篡改監(jiān)測平臺數(shù)據(jù)，甚至對抗調(diào)查的行為。當(dāng)前已有企業(yè)人員指出“責(zé)任追究武斷”“責(zé)任認(rèn)定不清，處理不公、不明”是事故瞞報(bào)率居高不下的主要原因之一（連民杰，楊和平，2022）。
基于此，筆者認(rèn)為，積極性、主動性的調(diào)動不能僅靠嚴(yán)刑峻罰，基于畏懼作出的改變往往流于形式，只是為了應(yīng)付日常檢查和潛在的事故調(diào)查。安全生產(chǎn)是一個(gè)環(huán)環(huán)相扣的復(fù)雜系統(tǒng)，法律法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)的制定天然的存在滯后性，而隨著科技的進(jìn)步，信息的高速傳遞，企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營中卻面臨著大量的新技術(shù)、新情況和新變化，法律和標(biāo)準(zhǔn)的制度修訂速度，永遠(yuǎn)無法滿足新技術(shù)、新情況更迭的速度，也無法覆蓋安全生產(chǎn)系統(tǒng)存在的每一個(gè)細(xì)小隱患，更無法刻劃具體的工作細(xì)節(jié)。在這種環(huán)境下，企業(yè)如果缺乏主動發(fā)現(xiàn)隱患、完善制度的動力，僅僅抱著對齊國家出臺的法律法規(guī)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的態(tài)度，就難以應(yīng)對日常生產(chǎn)經(jīng)營中復(fù)雜多變的情況與不確定性。
因此，我們必須在畏懼之余，想盡一切辦法調(diào)動生產(chǎn)經(jīng)營者真正將安全落到實(shí)處的動力，將事故調(diào)查的根本目的從追究責(zé)任轉(zhuǎn)向吸取教訓(xùn)。筆者理解，這也是習(xí)總書記多次強(qiáng)調(diào)事故調(diào)查轉(zhuǎn)向“重預(yù)防”的原因所在。
路雖遠(yuǎn)，行則必至。安全生產(chǎn)領(lǐng)域經(jīng)過多年發(fā)展已經(jīng)取得了令人振奮的成效，相信生產(chǎn)安全事故調(diào)查制度也必將在不斷的改革創(chuàng)新中臻于完善。
¹數(shù)據(jù)來源：《應(yīng)急管理部、國家礦山安全監(jiān)察局關(guān)于印發(fā)<“十四五”礦山安全生產(chǎn)規(guī)劃>的通知》（應(yīng)急〔2022〕64號）。
參考文獻(xiàn)
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2.連民杰，楊和平.2022. 生產(chǎn)安全事故瞞報(bào)的主要原因及解決措施[J].現(xiàn)代礦業(yè)，2022（2）:249-254.
3.代海軍.我國生產(chǎn)安全事故調(diào)查處理制度的不足及其改進(jìn)——論《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》的修改[J].安全,2022,43(5):1-11.
本文節(jié)選自《執(zhí)法態(tài)度與立法精神的高度契合是預(yù)防生產(chǎn)安全事故發(fā)生的重要保障》，原載于《中國礦業(yè)法律評論（2023）》
