《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十四條第一款規(guī)定：“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。”，《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》第二條規(guī)定：“本辦法所稱土地權(quán)屬爭(zhēng)議，是指土地所有權(quán)或者使用權(quán)歸屬爭(zhēng)議。”《國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于土地登記發(fā)證后提出的爭(zhēng)議能否按權(quán)屬爭(zhēng)議處理問(wèn)題的復(fù)函》（國(guó)土資廳函〔2007〕60號(hào)）規(guī)定：“土地權(quán)屬爭(zhēng)議是指土地登記前，土地權(quán)利利害關(guān)系人因土地所有權(quán)和使用權(quán)的歸屬而發(fā)生的爭(zhēng)議。”

據(jù)上述規(guī)定，土地權(quán)屬爭(zhēng)議是指?jìng)€(gè)人之間、個(gè)人與單位之間、單位之間發(fā)生的土地所有權(quán)或者使用權(quán)爭(zhēng)議。

1.土地登記發(fā)證后提出的爭(zhēng)議不屬于土地權(quán)屬爭(zhēng)議。依據(jù)《國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于土地登記發(fā)證后提出的爭(zhēng)議能否按權(quán)屬爭(zhēng)議處理問(wèn)題的復(fù)函》（國(guó)土資廳函〔2007〕60號(hào)），土地登記發(fā)證后已經(jīng)明確了土地的所有權(quán)和使用權(quán)，土地登記發(fā)證后提出的爭(zhēng)議不屬于土地權(quán)屬爭(zhēng)議。土地所有權(quán)、使用權(quán)依法登記后第三人對(duì)其結(jié)果提出異議的，利害關(guān)系人可根據(jù)《土地登記規(guī)則》的規(guī)定向原登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)更正登記，也可向原登記機(jī)關(guān)的上級(jí)主管機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議或直接向法院提起行政訴訟?！锻恋貦?quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》第二十條中的“人民政府頒發(fā)的確定土地權(quán)屬的憑證”，是指初始土地登記完成前，爭(zhēng)議土地原有的人民政府頒發(fā)的確定土地權(quán)屬的憑證。

2.權(quán)屬清楚無(wú)爭(zhēng)議，因承包、轉(zhuǎn)包、租賃、轉(zhuǎn)讓、互換、抵押、合作等流轉(zhuǎn)行為發(fā)生爭(zhēng)議的。參照廣東省《汕頭市土地權(quán)屬爭(zhēng)議行政裁決程序第十九條：“當(dāng)事人申請(qǐng)土地權(quán)屬爭(zhēng)議行政裁決，有下列情形之一的，不予受理：......（二）權(quán)屬清楚無(wú)爭(zhēng)議，因承包、轉(zhuǎn)包、租賃、轉(zhuǎn)讓、互換、抵押、合作等流轉(zhuǎn)行為發(fā)生爭(zhēng)議的”；

3.權(quán)屬清楚無(wú)爭(zhēng)議，因侵權(quán)行為發(fā)生爭(zhēng)議的。參照廣東省《汕頭市土地權(quán)屬爭(zhēng)議行政裁決程序第十九條：“當(dāng)事人申請(qǐng)土地權(quán)屬爭(zhēng)議行政裁決，有下列情形之一的，不予受理：......（三）權(quán)屬清楚無(wú)爭(zhēng)議，因侵權(quán)行為發(fā)生爭(zhēng)議”；

4.行政區(qū)域邊界爭(zhēng)議案件。《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》第十四條規(guī)定：下列案件不作為爭(zhēng)議案件受理：......(二)行政區(qū)域邊界爭(zhēng)議案件”；

5.土地違法案件。《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》第十四條規(guī)定：下列案件不作為爭(zhēng)議案件受理：......(三)土地違法案件”;

6.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)爭(zhēng)議案件。《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》第十四條規(guī)定：下列案件不作為爭(zhēng)議案件受理：......(四)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)爭(zhēng)議案件”；

依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》的相關(guān)規(guī)定，土地權(quán)屬爭(zhēng)議并非人民法院受案范圍，如果爭(zhēng)議主體起訴，存在被法院裁定駁回起訴的風(fēng)險(xiǎn)。

依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十四條規(guī)定及《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》第九條的規(guī)定，當(dāng)事人發(fā)生土地權(quán)屬爭(zhēng)議，經(jīng)協(xié)商不能解決的，可以依法向縣級(jí)以上人民政府或者鄉(xiāng)級(jí)人民政府提出處理申請(qǐng)，也可以依照《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》第五、六、七、八條的規(guī)定，向有關(guān)自然資源行政主管部門提出調(diào)查處理申請(qǐng)。據(jù)此，關(guān)于土地所有權(quán)和使用權(quán)的爭(zhēng)議，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)政府裁決或向縣級(jí)以上自然資源行政主管部門提出調(diào)查處理申請(qǐng)，并最終經(jīng)政府裁決。行政裁決是提起行政復(fù)議、行政訴訟的前置程序。

同時(shí)，協(xié)商解決權(quán)屬爭(zhēng)議將貫穿整個(gè)爭(zhēng)議解決全過(guò)程。依據(jù)《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》第四條的規(guī)定，申請(qǐng)人向自然資源行政主管部門提出調(diào)查處理申請(qǐng)的，自然資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)土地權(quán)屬爭(zhēng)議案件的調(diào)查和調(diào)解工作；對(duì)需要依法作出處理決定的，擬定處理意見(jiàn)，報(bào)同級(jí)人民政府作出處理決定。
 

如申請(qǐng)人對(duì)政府作出的處理決定不服，或人民政府在法律規(guī)定的期限內(nèi)未作出處理決定，或申請(qǐng)人對(duì)上一級(jí)人民政府作出的行政復(fù)議決定不服，申請(qǐng)人可以在法定期限內(nèi)向有管轄權(quán)的人民法院提起行政訴訟，生效的法院裁判文書作為土地確權(quán)及辦理權(quán)屬登記的依據(jù)。

根據(jù)《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》第十條：“申請(qǐng)調(diào)查處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議的，應(yīng)當(dāng)符合下列條件：(一)申請(qǐng)人與爭(zhēng)議的土地有直接利害關(guān)系；(二)有明確的請(qǐng)求處理對(duì)象、具體的處理請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)。”之規(guī)定，同時(shí)參照《山西省行政裁決程序規(guī)定》第七條之規(guī)定，申請(qǐng)行政裁決應(yīng)當(dāng)同時(shí)符合下列條件：

1.申請(qǐng)人與申請(qǐng)事項(xiàng)有直接利害關(guān)系；

2.有明確的被申請(qǐng)人；

3.有具體的請(qǐng)求、事實(shí)和理由；

4.屬于行政裁決范圍；

5.屬于收到申請(qǐng)的裁決機(jī)關(guān)職權(quán)范圍。

根據(jù)《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》第十一條：當(dāng)事人申請(qǐng)調(diào)查處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)提交書面申請(qǐng)書和有關(guān)證據(jù)材料，并按照被申請(qǐng)人數(shù)提交副本。申請(qǐng)書應(yīng)當(dāng)載明以下事項(xiàng)：(一)申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人的姓名或者名稱、地址、郵政編碼、法定代表人姓名和職務(wù)；(二)請(qǐng)求的事項(xiàng)、事實(shí)和理由；(三)證人的姓名、工作單位、住址、郵政編碼。”之規(guī)定，同時(shí)參照《山西省行政裁決程序規(guī)定》第八條之規(guī)定，申請(qǐng)人申請(qǐng)行政裁決應(yīng)當(dāng)提交以下資料：

（一）申請(qǐng)書

申請(qǐng)書應(yīng)當(dāng)載明下列內(nèi)容：

1.申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人的基本情況；

2.申請(qǐng)請(qǐng)求和所依據(jù)的事實(shí)、理由；

3.相關(guān)證據(jù)的目錄或者名稱；

4.申請(qǐng)人本人簽名按指印或者單位蓋章；

5.申請(qǐng)日期；

6.裁決機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要并已告知的其他內(nèi)容。

（二）證據(jù)材料

證據(jù)材料可以包括但不限于以下的一項(xiàng)或多項(xiàng)：

1.縣級(jí)以上人民政府核發(fā)的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證明材料；

2.縣級(jí)以上人民政府及其主管部門依法批準(zhǔn)征收、劃撥土地的文件、附圖和有關(guān)的補(bǔ)償協(xié)議書、補(bǔ)償清單；依法出讓土地使用權(quán)的出讓合同書和交付地價(jià)款的憑證；規(guī)劃部門批準(zhǔn)規(guī)劃用地的文件及紅線圖；

3.鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府依法批準(zhǔn)農(nóng)民建房用地的文件；

4.土地資源詳查工作中，按規(guī)定形成的土地權(quán)屬界線核定書及附圖；

5.生效的人民政府的調(diào)解書、行政裁決；

6.人民法院的裁定書、判決書、調(diào)解書；

7.當(dāng)事人之間依法達(dá)成的有關(guān)土地權(quán)屬協(xié)議書；

8.履行指界程序形成的地籍調(diào)查表、土地權(quán)屬界限協(xié)議書等地籍調(diào)查成果；

9.法律規(guī)定可以作為證據(jù)的其他文件、資料。

根據(jù)《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》第十三條、第二十六條及第二十八條等規(guī)定，行政裁決應(yīng)當(dāng)履行以下程序：

（一）西安市長(zhǎng)安區(qū)細(xì)柳街道辦事處義井寨村村委會(huì)、義井寨村第一村民小組訴長(zhǎng)安區(qū)人民政府土地確權(quán)案（（2016）最高法行申1373號(hào)）

事實(shí)清楚是行政行為的前提，其標(biāo)準(zhǔn)是證據(jù)確鑿充分。本案中，被告關(guān)于爭(zhēng)議土地確權(quán)的處理決定也應(yīng)如此。但是，有關(guān)行政工作人員在確權(quán)過(guò)程中，事實(shí)認(rèn)定能力有所欠缺，沒(méi)有組織雙方當(dāng)事人對(duì)土地調(diào)查資料進(jìn)行質(zhì)證、認(rèn)證和聽證，也未提交證據(jù)證明其曾到過(guò)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、了解情況，未查驗(yàn)歷史證書、文件，核實(shí)土地歷史演變情況，導(dǎo)致爭(zhēng)議土地的位置和面積不清。以法律為準(zhǔn)繩要求行政機(jī)關(guān)在有關(guān)文書中指明所適用的法律條款，而本案中被告所作的處理決定沒(méi)有引用相關(guān)的法律法規(guī)條文，故應(yīng)當(dāng)依法判決撤銷該行政行為。當(dāng)然，撤銷行政行為并不意味著原告獲得了該土地的所有權(quán)，而是又回到了爭(zhēng)議狀態(tài)，被告應(yīng)當(dāng)重新依法調(diào)查取證，準(zhǔn)確適用法律，妥善解決爭(zhēng)議。

（二）廣西壯族自治區(qū)博白縣龍?zhí)舵?zhèn)興華村牛路頭隊(duì)、廣西壯族自治區(qū)博白縣人民政府資源行政管理：土地行政管理（土地）再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書（（2019）最高法行申3021號(hào)）

《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》第三條規(guī)定，調(diào)查處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)以法律、法規(guī)和土地管理規(guī)章為依據(jù)，從實(shí)際出發(fā)，尊重歷史，面對(duì)現(xiàn)實(shí)?！洞_定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第二十條第一款規(guī)定，村農(nóng)民集體所有的土地，按目前該村農(nóng)民集體實(shí)際使用的本集體土地所有權(quán)界線確定所有權(quán)。

（三）義烏市城西街道里界村村民委員會(huì)、義烏市人民政府資源行政管理：土地行政管理（土地）糾紛案（（2017）最高法行申4848號(hào)）

根據(jù)爭(zhēng)議土地的歷史演變及實(shí)際使用情況，義烏市政府根據(jù)原國(guó)家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第二十一條之規(guī)定將爭(zhēng)議土地確權(quán)歸賈伯塘村集體所有并無(wú)不當(dāng)。里界村委會(huì)雖稱對(duì)爭(zhēng)議土地主張過(guò)權(quán)利，但至今仍不能提供相應(yīng)證據(jù)予以證明。對(duì)歷史形成的土地權(quán)屬爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)本著尊重歷史、面向現(xiàn)實(shí)的態(tài)度，尊重政府的專業(yè)判斷權(quán)，義烏市根據(jù)相關(guān)規(guī)定作出義政發(fā)（2015）67號(hào)《義烏市人民政府關(guān)于城西街道里界村與上溪鎮(zhèn)賈伯塘村土地權(quán)屬爭(zhēng)議的處理決定》并無(wú)不當(dāng)。

（四）定邊縣鹽場(chǎng)堡鎮(zhèn)周臺(tái)子村第二村民小組、定邊縣鹽場(chǎng)堡鎮(zhèn)周臺(tái)子村第八村民小組資源行政管理：土地行政管理（土地）糾紛案（（2020）最高法行申14656號(hào)）

定邊縣政府具有對(duì)案涉土地作出權(quán)屬爭(zhēng)議處理決定的法定職責(zé)；同時(shí)，定邊縣政府在處理案涉土地糾紛時(shí)，召集爭(zhēng)議各方現(xiàn)場(chǎng)確認(rèn)爭(zhēng)議地名稱、位置、四至、面積及現(xiàn)狀，依據(jù)各方參與形成的勘測(cè)筆錄制作現(xiàn)場(chǎng)勘測(cè)圖，各方當(dāng)事人均簽字確認(rèn)；依據(jù)兩次《定邊縣灘羊場(chǎng)地界協(xié)議》《草原劃管協(xié)議》、定政發(fā)（1982）111號(hào)文件、《土地權(quán)屬界線協(xié)議書》、承包合同、林權(quán)證、證人證言、證明等證據(jù)，經(jīng)調(diào)查了解爭(zhēng)議地管理、使用現(xiàn)狀，在組織調(diào)解未果后，作出被訴處理決定并無(wú)不當(dāng)。

（五）侯真、谷成林資源行政管理：土地行政管理（土地）糾紛案（（2019）最高法行申11291號(hào)）

本院經(jīng)審查認(rèn)為，《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第三十條第一款規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)行政復(fù)議；對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。法釋（2003）5號(hào)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法〉第三十條第一款有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)》規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第三十條第一款的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政行為，侵犯其已經(jīng)依法取得的自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的，經(jīng)行政復(fù)議后，才可以向人民法院提起行政訴訟，但法律另有規(guī)定的除外；對(duì)涉及自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的行政處罰、行政強(qiáng)制措施等其他行政行為提起行政訴訟的，不適用《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第三十條第一款的規(guī)定。根據(jù)前述批復(fù)，《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第三十條第一款規(guī)定的需要復(fù)議前置的案件，僅限于政府對(duì)自然資源權(quán)屬糾紛作出確權(quán)處理決定的行政裁決案件，不包括頒發(fā)自然資源權(quán)屬證書的案件，也不包括對(duì)自然資源所有權(quán)、使用權(quán)作出行政處罰、行政強(qiáng)制措施、行政強(qiáng)制執(zhí)行等行為的案件。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第五十六條第一款規(guī)定，法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)復(fù)議，公民、法人或者其他組織未申請(qǐng)復(fù)議直接提起訴訟的，人民法院裁定不予立案。復(fù)議前置案件經(jīng)過(guò)復(fù)議程序?qū)嶓w處理，才能視為經(jīng)過(guò)復(fù)議。復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)復(fù)議申請(qǐng)不予答復(fù)，或作出程序性駁回復(fù)議申請(qǐng)的決定，不能視為已經(jīng)經(jīng)過(guò)復(fù)議，未經(jīng)復(fù)議當(dāng)然不能直接對(duì)原行政行為提起行政訴訟。行政復(fù)議前置案件，復(fù)議機(jī)關(guān)不予答復(fù)、作出程序性駁回復(fù)議申請(qǐng)決定，當(dāng)事人只能對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)的不予答復(fù)、不予受理行為依法提起行政訴訟，無(wú)權(quán)直接起訴原行政行為。本案中，谷權(quán)贊與田東縣醫(yī)藥公司發(fā)生土地權(quán)屬爭(zhēng)議，田東縣醫(yī)藥公司申請(qǐng)確權(quán)。田東縣政府作出的12號(hào)處理決定，是政府對(duì)土地權(quán)屬糾紛作出確權(quán)處理決定的行政裁決案件，屬于《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第三十條第一款規(guī)定的復(fù)議前置案件。